Юридическая служба ЦК КПРФ предупреждает.
В настоящее время полным ходом идут избирательные кампании по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва, а также по выборам в региональные и местные органы власти субъектов РФ.
Безусловно, по сравнению с предыдущими годами, был сделан существенный шаг навстречу к честным выборам, прозрачной конкуренции на выборах.
Руководителями различного уровня в регионах удалось проявить политическую волю и донести до подчиненных важность восстановления общественного доверия к результатам голосования посредством строгого соблюдения действующего избирательного законодательства.
Однако на карте России еще присутствуют регионы и некоторые города, в которых налицо вопиющие случаи административного давления, существенного ограничения прав и законных интересов кандидатов в депутаты различного уровня от политической партии «КОММУНИСТИЧЕСКАЯ ПАРТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ».
Негативное влияние административного ресурса.
Одним из противоправных требований в отношении кандидатов, можно считать незаконное ограничение в проведении агитационных публичных мероприятий и использовании агитационных конструкций, в частности, агитационных кубов, баннеров, которые оплачены из средств избирательного фонда. Это нарушает право проводить агитацию путем публичных мероприятий и свободу кандидата самостоятельно определять формы агитации.
Города Москва и Краснодар лидируют по данному виду нарушений в отношении кандидатов от КПРФ.
В Краснодаре и других городах региона зафиксированы факты давления на предпринимателей с целью недопущения материалов КПРФ на рекламных конструкциях. Также кандидаты получают незаконные запреты на использование таких конструкций, без законного обоснования и при отсутствии полномочий у сотрудника администрации города выдавать такой запрет.
Особенностью Краснодара стало систематическое противодействие Администрации города агитационным мероприятиям кандидатов от КПРФ. В течение июля и начала августа отделение КПРФ г. Краснодара ежедневно подавало на имя мэра уведомление о проведении пикетов по четырем-пяти адресам. И каждый раз администрация города отвечала, что места для пикетов якобы уже заняты другими лицами.
Кроме того, практически все государственные, муниципальные, окружные и районные печатные издания, различного рода интернет-газеты, осуществляют целенаправленную деятельность по формированию положительного отношения избирателей к политической партии «Единая Россия» и обеспечению узнаваемости кандидатов от «ЕР».
На примере Люблинского одномандатного избирательного округа №199 г. Москвы, где кандидатом от КПРФ является В.Рашкин, можно наглядно оценить размах противозаконной работы органов исполнительной власти.
В окружную и территориальные избирательные комиссии В.Рашкиным было направлено 124 жалобы по нарушениям норм избирательного законодательства, связанных с неправомерными размещениями агитационных печатных материалов кандидата в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва по Люблинскому одномандатному избирательному округу №199 П.О. Толстого.
В то же время, в отношении кандидатов от оппозиционных партий, в частности, от КПРФ, не изложена осведомляющая информация ни в одной из статей.
Постоянное давление ощущают на себе все оппозиционные газеты, журналисты независимых СМИ. Например, Избирательной комиссией Тверской области безосновательно было вынесено уже два предупреждения газете «Пролетарская правда».
Газету пытаются лишить основного принципа свободного информирования избирателей, поскольку, налицо попытки вмешаться в редакционную политику, повлиять на деятельность редакции посредством предупреждений.
К ограничению профессиональной деятельности можно отнести и привлечение к административной ответственности журналиста Дмитрия Фесенко за публикацию в социальной сети «ВКонтакте».
В Тверской области помимо отсутствия доступа к средствам массовой информации, налицо применение административного ресурса, когда сотрудников предприятий принуждают голосовать за определенных кандидатов и партии, либо понуждают собственников магазинов и иных объектов размещать агитационные материалы определенного кандидата в губернаторы.
В Самарской области продолжается беспрецедентное применение административного ресурса, что было отмечено, в том числе, и Председателем ЦИК РФ Э.Памфиловой.
Совершенно беспрецедентной стала попытка агитации от кандидата в депутаты Самарской Губернской Думы, нынешнего Председателя В.Ф. Сазонова путем организации бесплатного медицинского осмотра граждан во время своего выступления и раздачи агитационного материала. Школьные учителя в период своих законных отпусков отправлены на поквартирные обходы с агитацией за партию «Единая Россия». Для них даже разработаны специальные методички по работе с избирателями, с нормой «открываемости дверей 75%».
За последнее время в Центризбирком поступил целый ряд жалоб от членов территориальных избирательных комиссий и жителей региона на то, что кураторы областной администрации разъезжают по районам, встречаются с представителями местных администраций и председателями ТИКов, настраивая их на «правильную» работу.
Большинство мероприятий городского и регионального масштабов чиновниками используются как агитационные площадки исключительно для кандидатов от партии «Единая Россия». При этом кандидаты на сцене вручают памятные награды, призы и подарки.
Наиболее частым нарушением является использование преимущества должностного положения для предвыборной агитации в интересах политической партии, посредством публичного выражения положительного отношения. Например, все сюжеты в рамках реализации программы «Наше Подмосковье», носят агитационный характер в пользу кандидатов от партии «Единая Россия», при этом они не оплачиваются из избирательного фонда кандидата или партии.
Администрациями городов Вологодской области оказывается давление на работников бюджетной сферы, запрашивается численный состав, фамилии, имена, отчества, адреса регистрации. Запросы в ультимативной форме, с угрозами негативных последствий в случае невыполнения указаний как для сотрудников бюджетных учреждений, так и для их руководителей.
Также фиксируются факты бесед с председателями ТИКов для получения правильного результата. До муниципальных районов и сельских поселений доведены конкретные цифры, которые нужно обеспечить при голосовании.
Невозможность для несогласованных с Администрацией Краснодарского края кандидатов получить адекватную представленность в эфире и на страницах краснодарских газет побуждает оппозиционных кандидатов более активно сотрудничать с прессой, издаваемой в других регионах страны. Следствием этого стали многочисленные жалобы в адрес кандидатов от КПРФ и попытки запретить распространение её тиражей на территории Краснодарского края.
Постоянные отказы в проведении пикетов кандидатов от КПРФ. Это, в частности, касается Республики Марий Эл, а также г. Краснодара, где КПРФ ежедневно подавало уведомление о проведении пикетов по четырем-пяти адресам. И каждый раз администрация города отвечала, что места для пикетов якобы уже заняты другими лицами.
Количественные оценки неравенства в СМИ кандидатов от «Единой России» и кандидата от КПРФ были зафиксированы при помощи системы мониторинга СМИ «Медиалогия». По этим фактам им неоднократно подавались жалобы в Избирательную комиссию Краснодарского края. Однако все эти жалобы остались без удовлетворения.
Например, муниципальное СМИ МТРК «Краснодар» в 31 раз больше уделяет внимание кандидату в депутаты Государственной Думы от партии «Единая Россия» по одномандатному избирательному округу №46, мэру Краснодара В.Евланову, чем его оппоненту по 46-му округу от КПРФ Сергею Обухову. Все сообщения о деятельности В.Евланова, содержат исключительно положительные характеристики.
В телевизионных программах, например, «Чрезвычайное происшествие» (НТВ), в программе «Момент истины» (Пятый канал) предпринимаются попытки представить оппозицию в лице КПРФ и ее кандидатов с негативной стороны.
По подъездам и лифтам многоквартирных жилых домов, почтовым ящикам избирателей, на остановках общественного транспорта (то есть массово и организованно), распространяются:
— подложные выпуски газет региональных отделений КПРФ с информацией, порочащей партию КПРФ и кандидатов от КПРФ, баллотирующихся в этих субъектах;
— листовки, дискредитирующие партию КПРФ и её руководителей.
В течение избирательной кампании, на встречах кандидатов от КПРФ, например, В.Рашкина, и многих других с избирателями постоянно присутствуют провокаторы, намеренно мешающие их проведению, — свистят, пытаются устроить потасовки, мешают задавать вопросы гражданам.
Из некоторых регионов, таких как Краснодарский край, Тульская область, поступает подтверждающая информация о физическом давлении на кандидатов, агитаторов, сторонников: их избивают на законных мероприятиях, обливают краской и зелёнкой. В Тульской области без каких-либо правомерных оснований задерживаются полицией граждане, добровольно распространяющие партийную информационную газету «Тульская правда», в отношении которых составляются протоколы об административных правонарушениях.
На территории города Тулы осуществляется постоянное преследование руководителей и сотрудников Тульского областного отделения КПРФ, волонтеров-распространителей газеты «Тульская правда». Кроме этого, неизвестные молодые люди постоянно «дежурят» возле домов, где проживают родители и другие родственники кандидата в депутаты Государственной Думы Олега АлександровичаЛебедева.
В Нижегородской и Вологодской области ситуация на выборах вызывает особые опасения, поскольку здесь используется механизм судебных исков, чтобы по надуманным поводам снять с избирательной гонки ведущих кандидатов от КПРФ.
В судах снимают наиболее ярких кандидатов, которые по соцопросам опережают соперников либо могут составить им сильную конкуренцию на одномандатных округах.
Еще одной проблемой стала регистрация на выборах в Нижегородской области около 20 «двойников» – полных или частичных однофамильцев некоторых кандидатов. Созданием «двойников» партии могут преследовать две задачи — либо оттянуть голоса от основного сильного кандидата, либо усилить собственного.
Тверская область прогремела на всю страну в связи с грядущими выборами Губернатора Тверской области, которые состоятся впервые с 2003 года.
Постановлением Избирательной комиссии Тверской области №20/235-6 от 29.07.2016 члену КПРФ В.Г. Соловьеву было отказано в регистрации кандидатом в губернаторы Тверской области.
Как указала избирательная комиссия, формальным поводом послужил недостаток подписей в его поддержку от муниципальных депутатов. Верховный Суд РФ оставил решение Избирательное комиссии Тверской области без изменения.
Если резюмировать нарушения, то непредоставление собственниками оппозиционным партиям билбордов, похищение агитационных материалов, тиражей газет происходит повсеместно.
Незаконный демонтаж билбордов с агитационным материалом от КПРФ в Самарской области следующего содержания: «Мэр, ответь за разруху в Тольятти». Договоры аренды щитовых конструкций и печати баннеров были заключены в надлежащем порядке и оплачены своевременно.
В подмосковных городах с информационных щитов похищаются агитплакаты кандидатов от КПРФ.
Похищение тиража (230 000 экз.) партийной информационной газеты «Тульская правда».
Открыто демонтируются и похищаются предвыборные агитационные материалы кандидатов от КПРФ в Республике Марий Эл.
В г. Петрозаводске были сорваны 42 агитационных плаката КПРФ.
В Ульяновске размещенные баннеры с изображением кандидата в губернаторы Ульяновской области Алексея Куринного и цитатой «Хватит врать и воровать!» провисели один день.
С каждым днем усиливается административное давление в Смоленской области на рекламные компании с целью недопущения установки баннеров с агитацией кандидата от КПРФ.
В городах Рославле и Десногорске Смоленской области по непонятным причинам не были вывешены в полной мере рекламные баннеры кандидата в ГД ФС РФ от КПРФ Андрея Митрофаненкова.
И совсем уже безобразный эпизод случился 2 сентября.
Неизвестные совершили нападение и пытались поджечь помещение Бийского горкома КПРФ.По горячим следам сотрудниками правопорядка в помещении была обнаружена бутылка с зажигательной смесью. Это можно расценить, как попытку со стороны наших политических оппонентов оказать давление на коммунистов города Бийска.
Юридическая служба ЦК КПРФ
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
УДК 342(470)(072.8)
Т.В. Троицкая
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРЕДВЫБОРНОЙ АГИТАЦИИ В РОССИИ
Введение: выборы органов публичной власти — определяющий показатель уровня демократического развития страны. В процессе выборов реализуется право граждан на участие в управлении делами государства, а также проявляются их политические предпочтения. Порядок осуществления предвыборной агитации выступает одним из основных элементом в механизме демократических выборов. Цель: на основе комплексного анализа организационных и правовых особенностей механизма проведения предвыборной агитации выбрать наиболее оптимальный подход к определению понятия и содержания предвыборной агитации, а также субъектов и сроков ее осуществления. Методологическая основа: для достижения цели данной работы использовалась совокупность методологических приемов, посредством которых проводился анализ теоретических, практических и правовых аспектов осуществления предвыборной агитации в России. Работа выполнялась с применением диалектического, исторического, системного, сравнительно-правового, функционального методов научного познания, а также метода анализа и синтеза. Результаты: аргументирована авторская позиция относительно несовершенства российского законодательства с точки зрения определения сроков осуществления предвыборной агитации, участия органов публичной власти в ее проведении, отсутствия критериев разграничения предвыборной агитации и информирования, понятия политической рекламы.
Ключевые слова: предвыборная агитация, информационное обеспечение выборов, политическая реклама, агитационный период, выборы, новеллы избирательного законодательства, субъекты осуществления предвыборной агитации, разграничение предвыборной агитации и информирования.
T.V. Troitskaya
PROBLEMS AND PERSPECTIVES
OF THE PRE-ELECTION CAMPAIGN IN RUSSIA
Introduction: Elections of public authorities are the determining indicator of the democratic development level of the country. The right of citizens to participate in governing state affairs and their political preferences are realized in the course of elections. The way pre-election campaign is being exercised is one of the basic elements in the mechanism of democratic elections. Purpose: On the basis of the complex analysis of the formal and legal
© Троицкая Татьяна Викторовна, 2017
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: Troiskaya@yandex.ru © Troitskaya Tatyana Viktorovna, 2017
Candidate of Law, Associate Professor of the Department of Constitutional and international law (Saratov 78 State Academy of Law)
factors of conducting pre-election campaigning mechanism the author chooses the most optimal approach to defining the idea and content of pre-election campaigning as well as subjects and terms of its exercising. Methodology: In the research the author of the article uses the set of methodological techniques by means of which the analyses of theoretical, practical and legal aspects of exercising pre-election campaigning is made. In the course of making the research dialectical, historical, systematic, comparative-legal, functional methods of scientific cognition are used as well as the method of analysis and synthesis. Results: The author’s position concerning the imperfection of the Russian legislation from the point of view of determining the pre-election campaigning terms, the participation of public authorities in its exercising, the lack of criteria for differentiation of election campaigning, informing the public and the lack of political advertising concept is argued.
Key-words: pre-election campaigning, information support for elections, political advertising, agitation period, elections, novellas of electoral legislation, subjects of election campaigning, differentiation of pre-election campaigning and information.
В череде бесконечных изменений избирательного законодательства институт предвыборной агитации является наиболее стабильным. Самые принципиальные изменения были внесены в 2005 г., когда был установлен исчерпывающий перечень форм ее реализации и скорректирован агитационный период ее осуществления1. Последующие изменения носили точечный характер, к примеру, был введен запрет на негативную предвыборную агитацию на телевидении.
В сентябре 2016 г. состоялись выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания России, параллельно прошли выборы на уровне субъектов РФ и местного самоуправления. В краткосрочной перспективе — выборы Президента РФ. В условиях развития в стране демократических институтов, политического многообразия особую актуальность приобретают проблемы осуществления предвыборной агитации. «Выборы только тогда могут считаться свободными и справедливыми, когда избирателям реально гарантированы право на информацию и свобода выражений мнений» [1, с. 8].
Механизм проведения предвыборной агитации служит отражением уровня демократического развития страны. Информационное обеспечение выборов в целом в качестве одной из составляющих избирательного процесса в государстве играет роль своего рода индикатора, характеризующего степень развитости институтов гражданского общества, эффективности реализации политических прав граждан и осуществления публичной власти в целом. По мнению В.Т. Кабышева, эффективность власти можно анализировать как с позиции властвующих, так и граждан. Но как измерить эту эффективность? Для публичной власти важна, прежде всего, ее легитимность. Властные полномочия она получает в результате выборов. Именно им придается огромное значение [2, с. 242].
Проблемам определения правовых гарантий реализации избирательных прав граждан посвящены нормы международного и внутригосударственного права. К числу универсальных международных стандартов в данной сфере относятся Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г., а также Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. [3, с. 46] и многие др.
1 См.: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 21 июля 2005 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 24, ст. 2253; 2005. № 30, ч. 1, ст. 3104.
Избирательное законодательство России, в частности, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 92-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участия в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 1 июня 2017 г.)2 (далее — Закон) определил формы осуществления предвыборной агитации, ее временные рамки, а также субъектный состав, исчерпывающий перечень действий составляющих рассматриваемый компонент избирательного процесса. Вместе с тем обращает на себя внимание отсутствие определенности относительно методик ее осуществления во взаимосвязи с установленными сроками, субъектным составом, что создает условия для проведения т.н. «скрытой агитации».
Под предвыборной агитацией подразумевается «деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)». Агитация осуществляется в сроки, определенные законом.
Предвыборная агитация может проводиться любыми не запрещенными законом средствами и методами всеми заинтересованными лицами, за исключением лиц, которым прямо запрещено осуществлять предвыборную агитацию. Следовательно, в рамках установленных форм осуществления предвыборной агитации российское законодательство предусматривает принцип «свободы» выбора методов и средств ее проведения.
Российский опыт прошлых избирательных кампаний свидетельствует о следующих проблемах механизма осуществления предвыборной агитации: совершение действий по предвыборной агитации до установленного законом срока; участие органов публичной власти в ее проведении; отсутствие критериев разграничения предвыборной агитации и информирования; распространение агитационных материалов с нарушением избирательного законодательства, отсутствие юридического закрепления понятия политической рекламы.
Проблема определения сроков начала агитационного периода долгое время остается актуальной [4]. Ранее, ст. 49 рамочного закона закрепляла: «Агитационный период начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов, чем создавала неопределенность в механизме реализации данной нормы». В соответствии с последними изменениями агитационный период для избирательного объединения начинается со дня принятия им решения о выдвижении кандидата, кандидатов, списка кандидатов. Агитационный период для кандидата, выдвинутого в составе списка кандидатов, начинается со дня представления в соответствующую избирательную комиссию списка кандидатов. Агитационный период для кандидата, выдвинутого непосредственно, начинается со дня представления кандидатом в избирательную комиссию заявления о согласии баллотироваться. Данные новеллы конкретизируют действие, необходимое для начала агитационного периода, что является положительным фактором.
Использование наружной рекламы — один из самых распространенных способов доведения обращений кандидата до широкой публики. При этом под наружной рекламой понимается не только реклама, расположенная на улице, но и в общественных местах, например, стадионах, в метро. Для того чтобы данная информация рассматривалась как агитационная, необходимо соблюдение
80
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 24, ст. 2253; 2017. № 15, ст. 2054.
некоторых условий. К примеру, если это баннеры с использованием фотографии кандидата, то необходимы указание на то, что это кандидат на выборную должность, а также его фамилия, имя, отчество. Следовательно, баннеры, на которых данные сведения отсутствуют, не рассматриваются как элементы предвыборной агитации и на практике распространяются даже до момента назначения выборов, т.е. фактически нарушаются сроки проведения предвыборной агитации.
Федеральное законодательство определяет запреты и ограничения по субъектному составу проведения предвыборной агитации (ст. 48 Закона). Вместе с тем из этого перечня одни запреты и ограничения являются абсолютными и исключают возможность осуществления любых действий по предвыборной агитации, другие возможны при определенных обстоятельствах. К примеру, государственным и муниципальным служащим запрещено проводить предвыборную агитацию при исполнении своих обязанностей и (или) с использованием преимуществ должностного (служебного) положения, а представителям религиозных объединений — при совершении обрядов и церемоний (ч. 7 ст. 48 Закона).
Рамочный федеральный закон запрещает федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ, иным государственным органам, органам местного самоуправления осуществлять предвыборную агитацию в любой форме (ст. 48 Закона). Тем не менее, лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, могут вести предвыборную агитацию как кандидаты на выборную должность. Следовательно, поскольку один и тот же человек может иметь как статус избирателя, так и статус лица, замещающего государственную должность, и статус члена политической партии, возникает проблема реализации его права на проведение предвыборной агитации.
Практика показывает, что нормы избирательного законодательства, запрещающие использовать преимущества должностного или служебного положения в процессе осуществления предвыборной агитации, не эффективны. Публичные выступления кандидатов, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, квалифицируются не как агитационные, а как повседневная работа, не имеющая отношение к выборам. Вместе с тем нельзя не отметить, что такая профессиональная деятельность способствует созданию положительного облика кандидата на выборную должность.
Европейский суд по правам человека в судебном решении по делу «Гитонас и другие против Греции» 1997 г. сделал вывод о том, что «практически очень трудно доказать, что нахождение на государственной службе было использовано в избирательных целях»3. Принципам равных и справедливых выборов в большей мере соответствовала бы практика тех стран, где любая информация о кандидатах и партиях в период избирательной кампании считается агитацией.
Граждане и общественные объединения вправе проводить предвыборную агитацию в допускаемых законом формах и методах (п. 1 ст. 48 Закона). Это означает, что выбор форм и методов агитации принадлежит гражданам и общественным объединениям, но закон может как регламентировать их осуществление, так и не допускать те или иные действия как агитационные. Определением Верховного Суда РФ от 6 августа 2001 г. (дело № 38-Г01-12) признан обосно-
3 Судебное решение от 1 июля 1997 г. Гитонас (Gitonas) и другие против Греции. URL: http://www.echr.ru/documents/doc/2461467/2461467.htm (дата обращения: 05.04.2017).
ванным вывод Тульского областного суда о соответствии ст. 37 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. положения областного избирательного закона о том, что граждане, не являющиеся зарегистрированными кандидатами, вправе проводить предвыборную агитацию лично и только посредством массовых агитационных мероприятий. Верховный Суд РФ указал, что участие граждан в агитации через средства массовой информации предусмотрено лишь с согласия кандидатов, избирательных объединений и оплаты такого участия из избирательного фонда^ЦВпоследствии эта позиция была поддержана Конституционным Судом РФ5. Однако следует уточнить, что законодательство не запрещает гражданам агитацию и в иных формах (пикетирования, распространения печатной продукции, агитационные беседы с другими избирателями и др.).
В настоящее время законодательство нашей страны предусматривает категорию доверенных лиц, которые вправе проводить предвыборную агитацию от имени кандидата. Статья 43 Закона регламентирует запрет осуществлять функции доверенного лица лицами, замещающими государственные или выборные муниципальные должности.
Говоря о проблеме разграничения предвыборной агитации и информирования, необходимо отметить, что главным критерием в данном случае должна выступать цель. Конституционный Суд РФ отмечает: «Поскольку как агитация, так и информирование любого характера, могут побудить избирателей сделать тот или иной выбор, при том, что достоверные и объективные сведения о кандидате в большей мере помогают избирателю сформировать свои предпочтения, чем просто призывы голосовать «за» или «против», то очевидно, что критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели — склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению. В противном случае граница между информированием и предвыборной агитацией стиралась бы, так что любые действия по информированию избирателей можно было бы подвести под понятие агитации, что в силу действующих для представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, запрета неправомерно ограничивало бы конституционные гарантии свободы слова и информации, а также нарушало бы принципы свободных и гласных выборов»6
Действующее законодательство позволяет под видом информирования в средствах массовой информации о профессиональной деятельности человека, дифференциации этой информации по времени и другим параметрам в отношении различных людей, являющихся кандидатами на выборные должности, оказывать сильное влияние на формирование волеизъявления избирателей.
Рассуждая о проблемах осуществления предвыборной агитации, нельзя не рассмотреть вопрос о политической рекламе. В России данный вопрос является
1 4 Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
ё 5 См.: Постановление Конституционного Суда от 14 ноября 2005 г. № 10 «По делу о провер-
ке конституционности положений пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона „Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Россий-
ской Федерации», пункта 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального закона „О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»». Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
6 Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Доступ 82 из справ.-правовой системы «Гарант».
актуальным на протяжении последних двух десятилетии, однако четкого законодательного регулирования он не получил. Политическая реклама предполагает деИствия, способствующие политическому выбору граждан государства. Цель такои рекламы состоит в продвижении основных направлении деятельности политических партии, что в результате может способствовать наращиванию сторонников тоИ или иной политической силы и влиять на результат волеизъявления граждан во время выборов. Политическая реклама по своеи сути является некоммерческой.
Зарубежный опыт свидетельствует о наличии разных подходов к решению данного вопроса. Из числа стран с развитыми демократическими традициями, одни, к примеру, Франция, Великобритания, не предусматривают законодательную возможность ее осуществления, в других, в частности США, она получает широкое распространение. Причина тому — разные подходы к финансированию радио- и телевещания, а также национальные особенности и традиции.
Политическая реклама способствует реализации свободы слова в государстве. Вместе с тем существенным аргументом против ее осуществления является нарушение принципа равенства финансовых возможностей избирательных объединений и кандидатов.
Подводя итог, нельзя не отметить, что, несмотря на существующие ограничения и запреты, правовое регулирование механизма проведения предвыборной агитации, демократический характер ее осуществления возможны только при условии высокого уровня правовой культуры, правосознания. Последние изменения в части реализации методов проведения предвыборной агитации обусловлены необходимостью личного участия зарегистрированных кандидатов в совместных агитационных мероприятиях. При отказе от участия в таковых доля эфирного времени распределяется между другими участниками7. Данная норма служит дополнительной гарантией равенства кандидатов на выборную должность.
Учитывая отсутствие в нашей стране «богатой» истории существования демократических институтов, следует заметить, что российское избирательное право находится в самом начале пути своего становления. Сегодня оно не исключает спорные моменты правового регулирования общественных отношений. Достоинством правовых норм выступает гарантия его реализации. Механизм гарантированности избирательных прав в государстве является показателем уровня демократизации. Как отмечает А.Ю. Бузин, «самую большую проблему (и можно утверждать — неразрешимую в рамках законодательства) представляет субъективизм при оценке материалов и действий в качестве агитационных и неагитациационных» [5, с. 20]. Следовательно, для России остается актуальной задача формирования обновленной модели правового регулирования осуществления и идентификации предвыборной агитации.
Библиографический список
1. Кондрашев А.А., Сизых Ю.А. Проблема разграничения понятий «информирование избирателей» и «предвыборная агитация» в свете прошедших выборов // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 24. С. 8-12.
7 См.: Федеральный закон от 9 марта 2016 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений в статью 51 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статью 65 Федерального закона „О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»» // Российская газета. 2016. 11 марта. 83
2. Кабышев В.Т. С Конституцией по жизни. М.: Формула права, 2013. 320 с.
3. Международные избирательные стандарты: сборник документов / отв. ред. А.А. Вешняков; науч. ред. В.И. Лысенко. М.: Весь Мир, 2004. 1152 с.
4. Избирательное право Российской Федерации: учебник для магистрантов / под ред. И.В. Захарова, А.Н. Кокотова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во Юрайт, 2014. 444 с.
5. Бузин А.Ю. Проблемы правового регулирования предвыборной агитации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 3. С. 16-24.
References
1. Kondrashev A.A., Sizykh Yu.A. The problem of Distinguishing the Concepts of «informing voters» and «pre-election campaigning» in the Light of the Past Elections // Constitutional and municipal law. 2008. № 24. P. 8-12.
2. Kabyshev V.T. With the Constitution for Life. M: The Formula of law, 2013. 320 p.
3. International Electoral Standards: Sat. documents / Resp. Ed. A.A. Veshnya-kov; Scientific. Ed. doctor of jurisprudence V.I. Lysenko. M.: All the World, 2004. 1152 p.
4. The Electoral Law of the Russian Federation: A Textbook for Undergraduates / Ed. I.V. Zakharova, A.N. Kokotov. 3rd ed., Pererab. and additional. M.: Publishing House Yurayt, 2014. 444 p.
5. Buzin AYu. Problems of Legal Regulation of Pre-election Campaigning // Constitutional and Municipal Law. 2008. № 3. P. 16-24.
0
â УДК 342.15
U»)
1 Ю.В. Ермолаева
ф
J КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ
f ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ:
t ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
2
§ Введение: В статье исследовано законодательство о пространственном развитии
| территории Российской Федерации; рассмотрены теоретические и практические
| аспекты территориальной организации нашей страны; затронуты актуальные во-
о просы создания агломераций и проведения муниципальной реформы. Цель: проследить
0 изменение подхода к понятию «территориальная организация государства», уста-g новить взаимосвязь территориальной организации и пространственного развития; § выявить актуальные проблемы территориального развития России на современном
1 этапе. При проведении исследования использованы общенаучные методы — диа-£ лектический, формальной логики, системно-структурный; частнонаучные методы — исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический. Вывод: анализ
© Ермолаева Юлия Васильевна, 2017
Кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права (Саратовская государственная юридическая академия), e-mail: yulya.ermolaeva.12@mail.ru © Ermolaeva Julia Vasilevna, 2017
Сandidate of Law, associate professor of the Constitutional and International law Department (Saratov State 84 Law Academy)
Проблемные вопросы предвыборной агитации в избирательной системе Российской Федерации
NovaInfo 105, с.79-80, скачать PDF
Опубликовано 11 июня 2019
Раздел: Юридические науки
Просмотров за месяц: 5
Аннотация
В статье рассмотрены некоторые проблемы предвыборной агитации в избирательной системе Российской Федерации.
Ключевые слова
ЮРИДИЧЕСКИЙ СОСТАВ, КОДЕКС ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ, ПРЕДВЫБОРНАЯ АГИТАЦИЯ, ПРОБЛЕМЫ ТОЛКОВАНИЯ
Текст научной работы
Одной из важной стадии избирательной компании является агитационная работа. Она реализуется в устной, а также печатной деятельности, привлекая граждан к политической жизни страны с помощью различных политических идей и программ. Её основная цель — привлечение законными способами к определённому политическому объединению или политической фигуре [1].
Нам известно, что состав административного правонарушения это совокупность юридических элементов, помощью которых деяние может быть квалифицированным как административное правонарушение при наступлении административной ответственности. Элементами состава административного правонарушения являются субъекты, субъективная сторона, объект, объективная сторона. Эти элементы обязательные.
Субъекты правонарушений в избирательной сфере являются как должностные лица, в том числе члены избирательной комиссии, а также лица, которые наделены негосударственными властными полномочиями [2].
Объект правонарушения в данной сфере — общественные отношения, которые связаны с проведением выборов и ее организацией в Российской Федерации.
Субъективную и объективную сторону данных деяний необходимо конкретно рассматривать в главе пятой Кодекса об административных правонарушениях. Мы видим, что нормы регулирования предвыборной агитации, указанные в Кодексе об административных правонарушений ах имеют двусмысленная толкование.
Например, статья 5.11 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации устанавливает ответственность за проведение предвыборной агитации лицами до 18 лет с помощью форм и методов, запрещенные законодательством Российской Федерации.
В данном случае даже в комментированном кодексе не описаны формы и методы, запрещённые законом, под данными формами и методами мы можем предполагать уголовный характер совершения запрещённых методов агитации, включая элементы мошенничества, подкупа, угроз, шантажа, а это уже не административная юрисдикция.
В российском законодательстве выделяют данные формы агитации: призыв голосовать за конкретного кандидата или список кандидатов либо против всех, а также выражать разные предпочтения за того или иного кандидата или партию; опубликование или распространение информации о кандидате. Контроль за предвыборной агитацией осуществляет ЦИК РФ [4].
Нарушение проведения предвыборной агитации случается часто, несмотря на регулирование федеральными законами.
Существует административная ответственность за нарушение порядка проведения предвыборной агитации, а также уголовная ответственность. Ответственность согласно Кодекса об административных правонарушениях указана в разделе втором главы пятой Кодекса об административных правонарушениях. Уголовный кодекс Российской Федерации, к примеру устанавливает нарушения порядка финансирования Избирательной компании [3]. До сих пор не решена проблема с отношением политической агитации и политической рекламы. Предвыборная агитация реализуется в период избирательной кампании, а политическая реклама вне таковых рамок. Хотя по сути политическая реклама является разновидностью предвыборной агитации [5]. Проблемой также является политическая коррупция, которое выражается в подкупе избирателей.
Мы считаем, что частыми нарушениями предвыборной компании являются расклейка и размещение агитационных материалов где только возможно, вне специальных для этого мест, что нарушает конституционные права граждан.
Исходя из этого мы можем сделать вывод о том, что, казалось бы, в развитом законодательстве в сфере предвыборной агитации, существуют пробелы [6]. Наиболее частыми нарушениями являются: нарушение свободы слова, цензуры, свободы совести, неприкосновенности жилища. Необходимо доработать и устранить данные пробелы в Кодексе об административных правонарушениях РФ, а также реализовать растолкование некоторых норм законодательства.
Читайте также
-
Влияние сроков посева на урожайность зерна яровой пшеницы на черноземной почве в степной зоне Западного Забайкалья
- Цыдыпов Б.С.
- Батудаев А.П.
- Арботнеев Ю.А.
-
Избирательная комиссия как субъект административной ответственности
- Панасенко В.М.
-
Административная ответственность за допуск несовершеннолетнего на театрально-зрелищное, культурно-просветительное или зрелищно-развлекательное мероприятие с публичным исполнением произведения литературы Искусства или народного творчества, содержащего нецензурную брань
- Супонина Е.А.
-
Административная ответственность за пропаганду среди несовершеннолетних нетрадиционных сексуальных отношений: проблемы и перспективы
- Супонина Е.А.
-
Информационное обеспечение выборов в Российской Федерации
- Каменских Л.А.
- Копятина Г.Н.
Список литературы
- Аладьин А.Н. «Административные правонарушения правил проведения предвыборной агитации»// Вопросы управления. 2013. № 23.
- Башаев З. Ш. Правовое регулирование предвыборной агитации в Российской Федерации : автореф. дис.… канд. юрид. наук. М., 2006. С. 15.
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 29.05.2019) // «Российская газета». — 31.12.2001. — № 256.
- Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный) / А.Г. Авдейко, С.Н. Антонов, И.Л. Бачило и др.; под общей ред. Н.Г. Салищевой. — 7-е изд. — М.: Проспект, 2011. –1296 с. // СПС Консультант Плюс.
- Кузнецов П.А. Политическая реклама. Теория и практика. М.: Юнити-Дана, 2012. С. 9.
- Малюков А. А. Проблемы правового регулирования предвыборной агитации в Российской Федерации : дис.… канд. юрид. наук. М., 2004. С. 92–93.
Цитировать
Панасенко, В.М. Проблемные вопросы предвыборной агитации в избирательной системе Российской Федерации / В.М. Панасенко. — Текст : электронный // NovaInfo, 2019. — № 105. — С. 79-80. — URL: https://novainfo.ru/article/16984 (дата обращения: 06.06.2023).
Поделиться
Проблемы правового регулирования предвыборной агитации и пути их решения
Чистополов Валерий Васильевич — соискатель кафедры теории государства и права и конституционного права юридического факультета Челябинского государственного университета, главный юрисконсульт филиала ФГУП «ВГТРК» ГТРК «Южный Урал» (Челябинск).
На основе анализа избирательного законодательства, законодательства о средствах массовой информации и рекламе выявляются некоторые проблемы правового регулирования предвыборной агитации, предлагаются пути их решения.
Ключевые слова: право на информацию, полная и достоверная информация, политическая реклама, предвыборная агитация.
Отечественный опыт проведения избирательных кампаний различного уровня показывает, что избирательное законодательство имеет ряд существенных недостатков. В особенности это касается части, посвященной регулированию вопросов предвыборной агитации. В этой сфере, по точному замечанию Ю.А. Веденеева, «проблематично абсолютно все, начиная с базовой категории «предвыборная агитация» и ее формально-юридических (законодательных) определений и кончая вопросами защиты и восстановления самого важного публичного политического права граждан — избирателей права на достоверную информацию» <1>. При декларировании равноправия в реализации пассивного избирательного права, в частности равных условий при распространении предвыборной агитации в средствах массовой информации (СМИ), избирательное законодательство допускает неоднозначное толкование ряда норм. Оно фактически не препятствует технологиям продвижения кандидатов, нарушающим нормы морали, правила добросовестной конкуренции. При этом названное законодательство постоянно корректируется, а его объем неизменно увеличивается.
<1> Цит. по: О региональном семинаре «О взаимодействии избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и средств массовой информации по повышению профессиональной подготовки журналистов, освещающих избирательный процесс» // Вестн. Центральной избирательной комиссии РФ. 2001. N 6. С. 73.
Если рассматривать всю совокупность норм избирательного законодательства, посвященных регулированию информационного обеспечения выборов, то ее можно условно разделить на две большие группы.
В первую из них входят нормы, непосредственно направленные на регулирование порядка проведения агитации и информирования на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях, посредством массовых мероприятий, путем выпуска и распространения агитационных и информационных материалов, т.е. прямо обозначенных в законе методов.
Вторую группу составляют нормы, которые носят общий, принципиальный характер. Им принадлежит особое место в регулировании рассматриваемой сферы. Так, в соответствии со ст. 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» <2> (далее — ФЗ об основных гарантиях) граждане и общественные объединения вправе в допускаемых законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию. При этом кандидат, избирательное объединение самостоятельно определяют содержание, формы и методы своей агитации, самостоятельно проводят ее, а также имеют право в установленном законодательством порядке привлекать для ее проведения иных лиц.
<2> Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ // Рос. газ. 2002. 15 июня.
Эти положения позволяют понять логику законодателя, уяснить ту модель, которая положена им в основу регулирования всех без исключения форм и методов информирования избирателей и предвыборной агитации. Сразу же отметим главное: исходным и направляющим началом в рассматриваемой сфере является принцип «Дозволено все, кроме прямо запрещенного законом». Суть его заключается в «предоставлении лицу возможности самому, своей волей определять собственное поведение, что открывает простор для действий лица по собственному усмотрению, «по произволу» в позитивном значении этого выражения» <3>. Однако в отношении института информационного обеспечения выборов данный принцип надо применять очень осторожно. К сожалению, сегодня его реализация в законодательстве способствует существованию негативных явлений.
<3> Алексеев С.С. Право: азбука — теория — философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 382.
В самом общем виде проблема состоит в том, что этот принцип слишком широко и не всегда правильно используется законодателем. Ведь для того чтобы общедозволительное регулирование было успешным, нужны конкретные запреты и ограничения, которые бы позволяли провести четкую грань между разрешенным и запрещенным. Причем эти запреты должны быть только там, где это действительно необходимо. Лишь в этом случае возможно достижение эффекта.
ФЗ об основных гарантиях содержит понятие «информационное обеспечение выборов». Оно включает все виды распространения информации о выборах в период избирательной кампании и является одной из гарантий (механизмом реализации) избирательных прав граждан Российской Федерации. Закон выделяет два вида такой специфической информации: информирование избирателей и предвыборную агитацию. При этом информирование избирателей (всех участников избирательной кампании) должно отвечать принципам достоверности, объективности и беспристрастности, т.е. равного подхода ко всем кандидатам, политическим партиям, избирательным блокам. К предвыборной агитации Закон не предъявляет перечисленных требований. СМИ не являются субъектами агитационной деятельности, а лишь предоставляют эфирное время и печатную площадь для размещения агитационных материалов или проведения совместных агитационных мероприятий. Таким образом, правовая природа предвыборной агитации коренным образом отличается от правовой природы информирования избирателей. Из этого следует, что режимы их осуществления тоже сильно различаются, в том числе по субъектам, источникам и порядку оплаты, целям и задачам, срокам, формам и методам их проведения.
В соответствии с Конституцией РФ на территории России действуют ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах <4>, а также ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод <5>. Нормы указанных актов закрепляют, во-первых, право избирателей делать свой выбор не вслепую, а на основании полной и достоверной информации о выборах; во-вторых, право кандидатов (избирательных объединений) на доведение до сведения избирателей своих предвыборных программ; в-третьих, право СМИ предоставлять избирателям сообщения по вопросам, имеющим общественный интерес, а также излагать свою точку зрения на избирательную кампанию. Эти права являются элементами права на свободу выражения мнений. Вместе с тем формальный и публичный характер избирательного процесса, императивно предписывающий всем его субъектам осуществлять избирательные действия в строгом соответствии с процедурами, установленными законами о выборах, предполагает необходимость уточнения порядка и правил распространения информации о выборах в период избирательной кампании для обеспечения равенства прав всех субъектов избирательного процесса в информационной сфере и воспрепятствования попыткам недобросовестных участников избирательной кампании нарушить права иных лиц для достижения собственных политических или экономических выгод.
<4> Сб. действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами. М., 1978. Вып. XXXII. С. 44.
<5> Шестаков Л.Н. Права человека: Сб. междунар. док. М., 1990.
Такими недобросовестными участниками могут быть представители СМИ, которые, нарушая установленные законами о выборах ограничения, участвуют в проведении предвыборной агитации в пользу одного или нескольких кандидатов, пренебрегая при этом общепризнанными этическими нормами, содержащимися в регламентирующих журналистику международных документах. В частности, из текста ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод следует, что свобода массовой информации выступает в форме свободы выражения мнений. Здесь же, однако, содержится и положение о том, что осуществление свободы выражения мнения «может быть сопряжено с ограничениями, которые установлены законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах… защиты репутации или прав других лиц…». Необходимо подчеркнуть, что ФЗ об основных гарантиях не вступает в противоречие с международно-правовыми стандартами в сфере распространения информации, но при этом особо выделяет цель обеспечения равенства прав граждан, гарантированного ст. 17 и 19 Конституции РФ. В свою очередь, принцип равенства прав граждан исключительно важен для реализации конституционного права граждан России избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, в ФЗ об основных гарантиях установлены некоторые ограничения на распространение связанной с выборами информации в период избирательной кампании субъектами избирательного процесса в лице организаций, осуществляющих выпуск СМИ, для того чтобы обеспечить равенство возможностей специальных субъектов предвыборной агитационной деятельности в период избирательной кампании.
Законодательство о выборах для обеспечения равенства избирательных прав граждан предусматривает дополнительные запреты и ограничения на реализацию указанных прав и свобод в процессе осуществления предвыборной агитации. К ним относятся: а) ограничения по содержанию агитационных материалов; б) ограничения круга субъектов, имеющих право использовать для целей агитации организации телерадиовещания и периодические печатные издания; в) ограничения по срокам и месту ведения предвыборной агитации; г) установление специального порядка финансирования агитационной деятельности; д) ограничения по формам и методам агитационной деятельности; е) обязанность СМИ при определенных условиях не допускать обнародования информации, способной нанести ущерб чести, достоинству кандидатов; ж) закрепление равных условий доступа кандидатов, избирательных блоков и объединений к СМИ.
Предусматриваются дополнительные запреты и ограничения при осуществлении информирования избирателей: 1) ограничения по содержанию информационных материалов; 2) ограничения круга субъектов, имеющих право информировать избирателей; 3) ограничения по срокам и месту проведения информирования; 4) ограничения по объемам информационных материалов; 5) ограничения прав работодателя по увольнению некоторых лиц, осуществляющих информирование.
Понятно, что воспользоваться принципом свободы агитации могут не только законопослушные граждане, но и недобросовестные участники выборов. Свобода предвыборной агитации предполагает высокий уровень правовой и политической культуры кандидатов, их готовность соблюдать нормы избирательного права. Этот принцип по природе призван защищать частный интерес управомоченного лица. Однако практика показывает, что на данный момент в особой охране нуждается общественный (публичный) интерес. К сожалению, дозволенность в выборе форм и методов предвыборной агитации не всегда очерчивается ясными юридическими границами, отделяющими правомерное поведение от неправомерных действий. Кроме того, отдельные аспекты выборов чересчур регламентированы, что искажает дух и букву законодательства и сужает возможности проведения предвыборной агитации и достоверного информирования, а другие, напротив, фактически не урегулированы или недостаточно урегулированы в правовом порядке, хотя явно нуждаются в этом. Иными словами, излишняя дозволенность нередко присутствует там, где исходя из интенсивности общественных отношений и их специфики ее в принципе не должно быть. Запретов и ограничений нет в тех сферах, которые испытывают в них острую потребность. В результате этот в целом разумный принцип приносит не пользу, а вред общественным отношениям, снижает действенность избирательного законодательства и порождает злоупотребления.
По нашему мнению, во многом этому способствует принятая законодателем конструкция, когда к содержанию предвыборной агитации не предъявляются требования достоверности <6>, но в то же время существует много запретов в отношении возможности ее распространения. Такое положение дел нарушает конституционные права граждан на получение полной, объективной и достоверной информации об избирательном процессе. Возможность существования манипулятивных технологий во многом строится именно на такой правовой конструкции.
<6> Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. N 15-П по делу о проверке конституционности некоторых положений ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаяна и К.С. Рожкова // Вестн. Конституционного Суда РФ. 2003. N 6.
Очевидно, что агитационные материалы могут содержать призывы и выражать те или иные мнения, которые нельзя проверить на истинность, а также утверждения, которые могут быть доказаны или опровергнуты. Более того, даже некоторые обещания политиков можно разграничить на фактически выполнимые и заведомо ложные (невыполнимые). Необходимо отметить, что уже сегодня суды успешно разграничивают их. Например, кандидат на должность главы Челябинска Н.А. Мяличкин обратился в суд Советского района Челябинска с требованием об отмене регистрации кандидата В.М. Тарасова. Заявитель указывал, что в агитационном материале последнего «Программа действий» содержатся невыполнимые главой города обещания избирателям, которые также являются подкупом избирателей. Проверив все обстоятельства, изучив полномочия главы города, суд в решении по делу N 2-723/09 от 18 февраля 2009 г. указал, что агитационный материал не содержит заведомо невыполнимых обещаний <7>.
<7> Решение Суда Советского района Челябинска по делу N 2-723/09 от 18 февраля 2009 г. по заявлению Н.А. Мяличкина, В.В. Середонина.
Желание законодателя жестко разграничить сферы регулирования избирательного законодательства и законодательства о рекламе привело к тому, что политическая реклама, распространяемая вне рамок агитационных периодов, не регулируется в полной мере ни тем, ни другим. Если распространение таких материалов в СМИ рассматривать как обычное размещение, например, информационных материалов (хоть и оплаченных заказчиком), мы столкнемся с рядом проблем. Пока распространение подобных материалов происходит за пределами избирательного процесса, их содержание хоть как-то регулируется законодательством о СМИ и должно быть достоверным. Как только материалы становятся официально агитационными, никто уже не отвечает за их достоверность и добросовестность. Во всяком случае, реализовать ответственность за клевету и оскорбление в рамках избирательного процесса не всегда возможно.
Новая редакция п. 6 ст. 56 ФЗ об основных гарантиях и соответствующих норм иных избирательных законов сейчас не содержит права кандидатов на опровержение, если недостоверная или порочащая их информация была распространена в СМИ в агитационных материалах других кандидатов. Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ указанная норма дополнена условием о том, что «установленные настоящим пунктом требования не распространяются на случаи размещения агитационных материалов, представленных зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, в рамках использования ими в соответствии с настоящим Федеральным законом, иным законом бесплатного и платного эфирного времени, бесплатной и платной печатной площади» <8>. Таким образом, опровергнутой может быть лишь информация, распространяемая по инициативе самих СМИ либо признанная в установленном порядке предвыборной агитацией, но изначально также распространенная как информирование, а не агитация. Между тем очевидно, что интенсивность общественных отношений во много раз выше во время избирательной кампании, именно тогда гражданами принимаются решения об управлении государством и именно в этот период законодателю следовало бы максимально оградить избирателя от манипулятивного воздействия. Ярким примером подобного правового бессилия является вынесенный 12 февраля 2008 г. приговор в отношении Б.М. по фактам размещения им клеветнических материалов в предвыборных статьях в 2003 г. (!) При этом нужно отметить, что это лишь первая инстанция. Виновный был освобожден от уголовного преследования в связи с истечением срока давности <9>.
<8> СЗ РФ. 2005. N 30. Ст. 3104.
<9> URL: http:// www.lenta.ru/ news/ 2008/ 02/ 12/ free.
Законодательные и исполнительные органы неоднократно пытались легально закрепить термин «политическая реклама», но все попытки следует признать неудачными <10>. В настоящее время политическая реклама нормативно не регулируется.
<10> О рекламе: Федеральный закон от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 12. Ст. 1232; Постановление ЦИКа РФ от 20 сентября 1995 г. N 18/149-II // Рос. газ. 1995. 27 сент.; Постановление ЦИКа РФ от 5 апреля 1996 г. N 86/716-II // Вестн. Центральной избирательной комиссии РФ. 1996. N 9.
Мы предлагаем для обсуждения принципиально иную конструкцию регулирования информационной сферы политических процессов. Следует законодательно закрепить термин «политическая реклама», но не в законодательстве о выборах, а в Федеральном законе «О рекламе» или особом Федеральном законе «О политической рекламе» (что, по нашему мнению, менее оправданно), и распространить на содержание подобных материалов требования достоверности и добросовестности, ограничения, принятые для рекламы. Таким образом, будет урегулировано распространение подобных материалов за пределами избирательных кампаний. Во время проведения выборов на агитацию, проводимую путем распространения политической рекламы, будут дополнительно распространены требования избирательного законодательства (об ограничениях по субъектному составу, порядку оплаты, распределению эфирного времени и т.д.). СМИ приобретут право получать доказательства достоверности агитационных материалов (политической рекламы), если они содержат утверждения о фактах, до их размещения в эфире. Бремя доказывания достоверности будет лежать на политической партии (кандидате). Станут излишними множественные запреты в отношении распространения критики оппонентов. Телерадиокомпании смогут очистить эфир от материалов сомнительного содержания. Вместе с тем конструктивная критика, негативная, но достоверная информация о кандидате или партии позволят избирателю сделать осознанный выбор, обеспечат его конституционное право на получение относительно полной и достоверной информации, сделают выборы подлинно свободными.
Указанные цели могут быть достигнуты минимальным вмешательством в нормативный материал. В ст. 3 Федерального закона «О рекламе» необходимо дать определение политической рекламы, исключив из Закона подп. 1 п. 2 ст. 2 и дополнив ст. 1 еще одной целью — обеспечения политической конкуренции.
Применяя аналогию права, дадим следующее определение политической рекламы: «Политическая реклама — распространяемая в любой форме, с помощью любых средств информация о политических партиях, объединениях, движениях и физических лицах (политических деятелях), об их взглядах, идеях, начинаниях, результатах политической и общественной деятельности, которая предназначена для неопределенного круга лиц и направлена на привлечение внимания или поддержание интереса к этим политическим партиям, объединениям, движениям и физическим лицам, их взглядам, идеям, начинаниям, результатам политической и общественной деятельности».
Очевидно, что определения понятий недобросовестности и недостоверности, изложенные в Законе о коммерческой рекламе, не соответствуют специфике политической рекламы. Поэтому предлагается дать следующие отдельные определения. «Недобросовестной признается политическая реклама, которая направлена исключительно на дискредитацию политического противника (иной политической партии или кандидата) и (или) лиц, его поддерживающих. Недостоверной признается политическая реклама, которая содержит: не соответствующие действительности сведения о любых фактах; заведомо невыполнимые обещания». Очевидно, что эти определения нуждаются в обсуждении и уточнении.
Большинство положений Федерального закона «О рекламе» можно и нужно применять к политической рекламе. Так, на политическую рекламу можно распространить почти все общие требования к рекламе (пп. 4 — 7, 9 — 11 ст. 5), полностью ст. 6, 7, 9, 10, 12, 13. Особенно актуально применение к политической рекламе всей гл. 2 данного Закона. При этом следует закрепить правило о том, что во время избирательных кампаний распространение политической рекламы дополнительно регулируется законодательством о выборах. В период избирательной кампании политическая реклама не учитывается при определении общей продолжительности рекламы на телевидении и радио либо в объемах печатной площади. В гл. 3 Закона следовало бы отдельной статьей определить особенности политической рекламы. Полностью на политическую рекламу распространяются также гл. 4 и 5 анализируемого Закона. Хотя в гл. 5 необходимо указать, что государственный контроль за распространением политической рекламы во время избирательных кампаний осуществляет ЦИК РФ в соответствии с законодательством о выборах.
Если же законодателем будет сохранена тенденция к жесткому «разведению» регулирования выборов и рекламы, в перспективе возникнет необходимость принятия специального Федерального закона «О политической рекламе», однако его содержание в большей части будет дублировать нормы Федерального закона «О рекламе».