Ошибки законодательной власти



Общество можно считать цивилизованным лишь в том случае, если оно регулируется нормативно-правовыми актами, принимаемыми законодательным органом страны. В Российской Федерации такое полномочие отведено его парламенту, законодательному и представительному органу — Федеральному Собранию. От эффективности законодательной деятельности зависит экономическое и социальное благополучие государства, национальная безопасность, сотрудничество с регионами и пр. Последние годы для России, а именно 2021–2022 годы вызвали необходимость разработки новых направлений законодательной деятельности, что и вызвало определенные трудности в работе Федерального Собрания РФ. В статье рассмотрены основные проблемные аспекты законодательной деятельности Федерального Собрания РФ, проанализированы ключевые показатели, необходимые для анализа эффективности работы парламента страны, а также предложены рекомендации по совершенствованию законодательной деятельности Государственной Думы и Совета Федерации РФ.

Ключевые слова:



Федеральное Собрание, Совет Федерации, Государственная Дума, Российская Федерация, законодательная деятельность, законодательная инициатива, федеральный закон, законопроект, проблема законодательной деятельности.

A society can be considered civilized only if it is regulated by normative legal acts adopted by the legislative body of the country. In the Russian Federation, such authority is assigned to its parliament, legislative and representative body — the Federal Assembly. The economic and social well-being of the state, national security, cooperation with the regions, etc. depend on the effectiveness of legislative activity. Recent years for Russia, namely 2021–2022, have caused the need to develop new areas of legislative activity, which caused certain difficulties in the work of the Federal Assembly of the Russian Federation. The article considers the main problematic aspects of the legislative activity of the Federal Assembly of the Russian Federation, analyzes the key indicators necessary to analyze the effectiveness of the country’s parliament, and also offers recommendations for improving the legislative activity of the State Duma and the Federation Council of the Russian Federation.

Keywords:



Federal Assembly, Federation Council, State Duma, Russian Federation, legislative activity, legislative initiative, federal law, bill, problem of legislative activity.

Федеральное Собрание Российской Федерации рассматривают федеральные законы. Ни один федеральный закон не может быть принят без одобрения парламента страны. Сначала законопроект проходит этап слушания в Государственной Думе, нижней палате парламента страны, затем он одобряется или отклоняется верхней палатой Федерального Собрания-Советом Федерации.

Правом предлагать федеральный закон, вносить изменения к существующим или предлагать поправки к чужим проектам, а также отменять федеральный закон в РФ обладают:

— Президент РФ;

— Государственная Дума;

— Совет Федерации;

— Правительство РФ;

— Верховный суд РФ;

— Конституционный суд РФ;

— Региональные парламенты.

Нужно сказать, что с 2013 году таким правом обладают и граждане РФ. Они могут подать электронно проект своего законопроекта через специальный сайт, именуемый «Российская общественная инициатива (РОИ)». Суть системы такова, что проект закона должен пройти модерацию на сайте, затем получить одобрение иных граждан (более 100000 чел. должны поддержать законопроект в течение 1 календарного года). После этого экспертная комиссия решает, отклонить законопроект гражданина или отправить на рассмотрение в нижнюю палату Федерального Собрания РФ.

Нужно отметить, что с момента создания сайта по ноябрь 2022 года из 20086 лишь 6 законодательных инициатив граждан страны стали законами. Причиной этому является отклонение огромного количества законопроектов Государственной Думой. Как отмечают современные общественные деятели, сегодня есть возможность эффективно взаимодействовать с населением в вопросах законодательной деятельности, но к сожалению депутаты делают это скорее формально, не уделяя должного внимания рассмотрению каждой законодательной инициативы, поступающей от населения России. К тому же период голосования за законопроект достаточно большой, а этап прохождения его по стадиям проверок, начиная с модерации — трудоемкий. Было бы целесообразно, по нашему мнению, изменить срок поддержки законодательной инициативы граждан путем голосования других граждан на более короткий, например, 6–8 месяцев.

Законотворческая деятельность парламента страны достаточно обширная. Представим в таблице 1 структуру федеральных законов, рассмотренных Федеральным Собранием РФ в 2021–2022 годах.

Таблица 1

Структура федеральных законов, рассмотренных Федеральным Собранием РФ в 2021–2022 годах

Блок рассмотренных НПА	2021 г.	2022 г.
По бюджету и финансовым рынкам	183	179
По конституционному законодательству и государственному строительству	148	152
По экономической политике	134	126
По социальной политике	124	120
По федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера	69	42
По аграрно-продовольственной политике и природопользованию	51	42
По обороне и безопасности	50	48
По международным делам	43	35
По науке, образованию и культуре	31	25
По Регламенту и организации парламентской деятельности	14	8

Как видно по данным таблицы 1, всего в 2021 году Федеральным Собранием Российской Федерации было рассмотрено 847 федеральных законов, в 2022 году -777 федеральных законов. Отметим, что не все законы носят разрешительный характер, обычно на их долю приходится около 40–50 % от всех рассмотренных законопроектов. В структуре федеральных законов, находящихся на рассмотрении Федерального Собрания РФ, встречаются и запретительные законы (на их долю обычно приходится 30–35 %).

В структуре федеральных законов, рассмотренных Федеральным собранием РФ в 2021–2022, преобладают такие НПА, как:

— бюджет и финансовым рынкам;

— по конституционному законодательству и государственному строительству;

— по экономической политике;

— по социальной политике (рис. 1).

Рис. 1. Структура наиболее часто рассматриваемых Федеральным Собранием РФ федеральных законов за 2021–2022 годы, %

Рассмотрим основные проблемные аспекты, связанные с законодательной деятельности Федерального Собрания РФ за 2021–2022 годы.

Отличительной особенностью законодательной деятельности Федерального Собрания РФ в 2021–2022 годах является быстрое рассмотрение их. Это связано с кризисными обстоятельствами, вызванными последствиями короновирусной инфекцией и нынешней нестабильной политической ситуацией в стране, которые требуют от государства быстрых законодательных решений. Возможно это создает проблему недостаточного уровня рассмотрения всех аспектов законодательных актов, а также не совсем эффективной системы прогнозирования последствий принятия того или иного федерального закона.

Как известно, одним из основополагающих направлений деятельности Федерального Собрания, в частности Совета Федерации, является сотрудничество с субъектами РФ.

Нагрузка на верхнюю палату парламента страны в аспекте рассмотрения проектов законодательных инициатив регионов огромная. В 2021 году на рассмотрение Совета Федерации поступило 150 ПЗИ от субъектов страны, в 2022 году — 104. Если средняя скорость рассмотрения федеральных законов в анализируемом периоде равнялась 85–90 дням, то скорость рассмотрения Федеральным Собранием РФ проектов законодательных инициатив субъектов значительно больше (рис. 2).

Рис. 2. Скорость рассмотрения Федеральным Собранием проектов законодательных инициатив субъектов РФ за 2021–2022 годы, дн.

Как видно по данным рис. 2, в 2022 году парламент страны в среднем рассматривал ПЗИ субъектов РФ 154 дней, что на 21 дня больше, чем в 2021 году. Это, конечно же, говорит о недостаточной эффективности в аспекте сотрудничества с регионами страны и требует совершенствования.

Основной проблемой, нашему мнению, в законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации является противоречивость или несоответствие некоторых аспектов их правовому регулированию. Рассмотрим данную проблему на примере регулирования деятельности самозанятых.

Институт самозанятых закрепился в России в 2018 году после принятия Государственной Думой 15.11.2018 г. и одобрением Совета Федерацией 23.11.2018 г. Федерального закона «О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима «Налог на профессиональный доход»» от 27.11.2018 № 422-ФЗ.

В 2021 году количество самозанятых в стране достигло более 1 млн. чел., в 2022 году — более 4 млн. чел. Стремительный рост данной категории занятых граждан зародило и определенные проблемы, в частности, проблему подсудности дел с участием самозанятых.

В настоящее время дела с участием самозанятых граждан рассматриваются судами общей юрисдикции. Их количество в последние годы значительно растет. По нашему мнению, споры с участием самозанятых граждан в РФ должны рассматриваться в арбитражном суде, предназначенном решать экономические споры, возникающие в процессе осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с принятым ФЗ № 422, индивидуальные предприниматели также могут быть самозанятыми. В таком случае возникает вопрос о корректности рассмотрения дел с участием самозанятых судами общей юрисдикции РФ, что подчеркивает наличие пробелов в законотворческой деятельности Федерального Собрания РФ.

В 2021 году Федеральным Собранием РФ был принят Федеральный закон от 11.06.2021 № 170-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»», согласно которому акцент делает на электронном формате контроля. Если на государственном уровне такая работа осуществляется более качественно, то на муниципальном все не ключевые показатели достигаются. Более того, в настоящее время не осуществляется эффективный мониторинг за осуществлением этой деятельности. Это также говорит о пробелах в принятии некоторых новых законопроектов парламентом страны.

Отметим, что в 2021–2022 году законодательная деятельность Федерального Собрания РФ отличается своей направленностью, которую можно назвать кризисно ориентированной. Так, в 2021 году основная часть рассматриваемых законопроектов Федеральным Собранием РФ были связаны с преодолениями последствий короновирусной инфекции. В основном упор делался на изменение налогового, трудового законодательства, внесение изменений и разработка мер законодательного совершенствования финансовой-бюджетной политики и т.д.

С февраля 2022 года вектор законодательной деятельности Федерального Собрания РФ направлен на изменения, вызванные ситуацией на Украине. Так, Федеральное Собрание разработало огромное количество проектов изменений в федеральные законы РФ, а также ободрило новые нормативно-правовые акты федерального уровня. Акцент в настоящее время делается на поддержке экономической сферы (легализация параллельного импорта, поддержка субъектов предпринимательства в условиях санкций, импортозамещение и пр.), поддержка безопасности страны и поддержание политической стабильности, поддержка беженцев из Украины и пр.

По нашему мнению, фокусирование внимания Федерального Собрания РФ в аспекте законодательной деятельности, с одной стороны является положительным, так как принимаются своевременно необходимые законодательные меры, но с другой стороны, это приводит к проблеме узкой направленности законодательной деятельности парламента страны. Как мы считаем, не все принятые федеральные законы будут актуальными в долгосрочной перспективе. Так, например, легализация параллельного импорта считается временной мерой, поддержка субъектов предпринимательства также считается целесообразным только в ближайшей перспективе. Было бы правильным, по нашему мнению, Федеральному Собранию принимать законопроекты, которые будут носить долгосрочный характер. Это может быть, например, принятие федерального закона о поддержке субъектов предпринимательства в кризисных условиях и т.д.

Изменения, связанные со специальной военной операцией, проводимой на Украине Российской Федерацией, потребовали от парламента страны разработки новых и более значимых нормативно-правовых актов.

В первую очередь необходимым стало совершенствование правового регулирования беженцев, пребывающих из ДНР и ЛНР на территорию России. Федеральным Собранием было принято несколько нормативно-правовых актов, гарантирующих социальную помощь прибывшим в РФ жителям Украины. Однако здесь возникло серьезное противоречие. После признания Президентом страны В. В. Путиным независимости ДНР и ЛНР 21 февраля 2022 года действие этих НПА прекратилось, в связи с тем, что после объявления независимости эти граждане перестали являться жителями Украины.

4 октября 2022 года были подписаны четыре важных федеральных конституционных законов о присоединении к Российской Федерации новых субъектов, а именно:

— Донецкой народной республики;

— Луганской народной республики;

— Херсонской области;

— Запорожской области.

Сегодня перед Федеральным Собранием одной из важной задач стала разработка законодательных актов, направленных на восстановление этих территорий и обеспечение гражданам достойного уровня жизни. Здесь также возникает проблема рационального распределения средств федерального бюджета, определений правильных векторов социальной политики и т.д.

Нужно сказать, что в эпоху цифровизации общества одним из ключевых моментов стало взаимодействие органов государственной власти с населением страны. В последние годы обращения граждан в Федеральное Собрание РФ значительно растет (рис. 3).

Рис. 3. Статистика обращения граждан РФ в Федеральное Собрание РФ по вопросам законодательной деятельности парламента, чел.

Если обратиться к сайту Федерального Собрания РФ, то на портале предусмотрена возможность обсуждения гражданами проектов законов (рис. 4).

Рис. 4. Скрин из вкладки «Обсуждения» сайта Совета Федерации Федерального Собрания РФ

Однако, как видно по рис. 4, последнее обсуждение по проекту закона было открыто в 2020 году. Это говорит о крайне низком уровне взаимодействия с населением. Сайт предусматривает возможность комментирования населением проектов законов (рис. 5).

Рис. 5. Скрин комментария к проектам законов из сайта Совета Федерации Федерального Собрания РФ

Нужно сказать, что данные комментарии обрабатываются соответствующими структурными подразделениями Федерального Собрания, однако, по нашему мнению, было бы целесообразно предусмотреть возможность голосования граждан за принятие того или иного законодательного акта. Более того, работа на сайте по части работ с гражданами должна вестись более активно, необходимо своевременно размещать новые законодательные акты или проекты изменений к существующим НПА.

Вышесказанное порождает проблему недостаточности уровня развития правовой помощи, правового информирования и просвещения граждан. Конечно же, Федеральное Собрание РФ осуществляет законодательную деятельность, не противоречивая законодательству страны, но не уделяет должного внимания совершенствования систем цифрового формата оказания населению необходимой правовой помощи.

В настоящее время большинство граждан просто не осведомлены законодательными изменениями. В правовом государстве учет мнения граждан является неотъемлемым элементом его функционирования. Именно поэтому необходимо проводить онлайн обсуждения законопроектов, разъяснять населению о новых изменениях в законодательстве страны. Было бы результативным разработать федеральную государственную информационную систему «Электронная правовая помощь», на базе которой консультационные структуры Федерального Собрания Российской Федерации в формате онлайн взаимодействовали бы с гражданами РФ, обрабатывали бы своевременно все поступающие обращение, результатом чего явилось бы осуществление эффективной законодательной деятельности, учитывающей мнения граждан страны и способствующей их правовому просвещению.

Еще одной проблемы законодательной деятельности, по нашему мнению, является практическая нечитаемость и запутанность принятых федеральных законов.

Так, в 28 июня 2021 года Федеральное Собрание принял Федеральный закон № 223-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле». Новые изменения достаточно значительно уменьшили круг обязанностей экспортеров по репатриации валютной выручки — зачислению ее на счета в российских банках строго в сроки, предусмотренные договорами с нерезидентами. Но как показывает практика, ввести ограничения более просто, чем потом их ликвидировать. Это привело к сложностям разъяснения новых изменений, внесенных в ФЗ № 223 от 28.06.2021 г. Этот федеральный закон, можно сказать, стал примером того, что и как не нужно делать, но никак не разъясняющим последовательность и правомерность действий субъектов.

Таким образом, анализ законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации за 2021–2022 годы выявил ряд положительных и проблемных моментов.

Основной акцент в работе Федерального Собрания РФ сегодня сделан на реализации социальных задач государства, финансовом и экономическом укреплении регионов, в том числе на усилении их мотивации к наращиванию собственной доходной базы, обеспечению политической стабильности страны и ее безопасности. Законодательная работа парламента страны ведется довольно активно, но многие новые федеральные законы являются трудночитаемыми и сложными в аспекте правового разъяснения.

2021–2022 годы характеризуются динамичным законодательным процессом, который осуществляет Федеральное Собрание РФ, однако рассмотрение нами большинства новых законопроектов позволило сделать вывод об их направленности на ближайшую перспективу, нежели долгосрочную. Конечно же, это обуславливает особенность политической ситуации, происходящей в настоящее время в России. Ведь впервые в истории страны Россия столкнулась с таким огромным количеством западных санкций, которые потребовали незамедлительного законодательного реагирования на поддержку импортозамещения, легализации параллельного импорта, совершенствования налогового, трудового права и пр. Проведение специальной военной операции на Украине вызвало необходимость активной законодательной инициативы в вопросах обеспечения национальной безопасности страны, развития оборонной промышленности, законодательного регулирования мобилизации граждан, поддержки семей мобилизованных граждан. Такое резкое увеличение нагрузки на парламент страны и приводит к недостаточному прогнозу оценки эффективности принимаемых законопроектов.

В заключении отметим, что при организации качественной системы взаимодействия Федерального Собрания Российской Федерации с населением страны, обеспечение высокого уровня оказания правовой помощи и учет мнения граждан по рассматриваемым законопроектам, а также осуществление грамотного прогноза эффективности принимаемых законопроектов на долгосрочную перспективу позволит значительно совершенствовать законодательную деятельность Федерального Собрания Российской Федерации.

Литература:

1. Актуальные проблемы правотворческой и правоприменительной деятельности: материалы Всероссийской научно-практической конференции. Иркутск, 9 апреля 2022 г. / ФГБОУ ВО «ИГУ»; [отв. ред. О. В. Горбач]. Иркутск: Издательство ИГУ, 2022.
2. В России установили регионам квоты на прием беженцев из ЛНР, ДНР и с Украины». [Электронный ресурс]. — Режим доступа: URL: https://rossaprimavera.ru/news/a0f585ba (12.11.2022).
3. Информационный портал «Контрольно-надзорная и разрешительная деятельность». [Электронный ресурс]. — Режим доступа: URL: https://knd. ac. gov.ru/about/ (13.11.2022 г.).
4. Как в России принимают федеральные законы и как мы можем на это влиять [Электронный ресурс]. — Режим доступа: URL: https://journal.tinkoff.ru/guide/law-and-order/ (13.11.2022 г.).
5. Ключевые законы 2021–2022 гг. с комментариями экспертов [Электронный ресурс]. — Режим доступа: URL: https://www.pgplaw.ru/news/press-releases/klyuchevye-zakony-2021–2022-gg-s-kommentariyami-ekspertov/(12.11.2022 г.).
6. Парламентская газета РФ [Электронный ресурс]. — Режим доступа: URL: https://www.pnp.ru (13.11.2022 г.).
7. Правовые итоги 2021 года https://www.garant.ru/article/1509198/ [Электронный ресурс]. — Режим доступа: URL: (13.11.2022 г.).
8. Сайт Совета Федерации Федерального собрания РФ [Электронный ресурс]. — Режим доступа: URL: http://council.gov.ru (13.11.2022 г.).
9. Сайт Государственной Думы Федерального собрания РФ [Электронный ресурс]. — Режим доступа: URL: http://council.gov.ru (12.11.2022 г.).

Законотворческие ошибки Р. НАДЕЕВ Р. Надеев, начальник отдела конституционного законодательства Правового управления Аппарата Государственной Думы, заслуженный юрист РФ. Проблема качества закона возникла давно, примером чего может служить фрагмент диалога между Сократом и Гиппием, описанный Платоном: «Сократ. Как ты скажешь, Гиппий, вред или польза для государства закон? Гиппий. Устанавливается закон, я думаю, ради пользы: иногда же он приносит и вред, когда его плохо установили» (Платон. Собр. соч. В 4-х т. М., 1990. Т. 1. С. 390). Несовершенство принятого закона обычно связывают с законотворческими ошибками. Замечено также: чем сложнее законодательная процедура, тем выше качество принятого закона, и, наоборот, упрощенный подход к ней порождает ошибки в законе. По сложившимся представлениям законотворческая ошибка — это результат несоблюдения законодательным органом общепринятых правил, стандартов и требований в области разработки и принятия законодательных актов. По мнению ученых, они связаны с недостатками и упущениями, возникшими на стадии проектирования норм права, переводом имеющихся представлений о социальных и юридических закономерностях в систему нормативно — правовых установлении. Хотя проектирование любого закона и является творческим процессом, его результаты должны соответствовать определенным, достаточно формализованным критериям, в первую очередь — положениям Конституции РФ, федеральным законам и общепризнанным нормам международного права, а также правилам законодательной техники, формальной логики и современного русского литературного языка. По мнению видных ученых, законодательная техника представляет собой достаточно сложную систему требований к официальным реквизитам, структуре, содержанию нормативного правового акта, системным связям норм как внутри самого закона, так и с другими законодательными актами, к стилю законодательства. Отступление от правил законодательной техники, русского литературного языка и формальной логики при подготовке закона неизбежно порождает законотворческие ошибки, в результате которых возникают пробелы или противоречия, нечеткие или неясные правовые предписания и так далее. Закон, содержащий многочисленные законотворческие ошибки, породит ошибки при его исполнении либо станет «мертвым». Обычно это законы, принятые чуть ли не «с голоса», в спешке, из популистских интересов или под давлением авторитетных политических деятелей. Отметим также, что законотворческие ошибки не являются «вещью в себе» и легко распознаются. Этот процесс строится по правилам формальной логики и не требует сложных теоретических и эмпирических обоснований: достаточно установить факт несоблюдения общепризнанного правила законодательной техники, логики или русского языка. Наиболее подробную, по моему мнению, классификацию законотворческих ошибок создал доктор юридических наук В. Сырых (Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 390 — 395). Он предложил делить такие ошибки на юридические, логические и грамматические. Остановимся на рассмотрении ошибок, которые чаще всего допускаются, — юридических. В. Сырых выделяет следующие их виды: ошибки в проектировании механизма правового регулирования, пробелы, избыточная нормативность, нарушение стиля, коллизии между отдельными законами, фактографические ошибки. Так, в механизме правового регулирования основная роль отводится специальным правовым средствам: дозволениям, запретам, полномочиям государственных органов, организаций и должностных лиц, стимулам, санкциям, правам и обязанностям граждан, без которых невозможна реализация правовых предписаний. С учетом конкретных исторических условий в законопроект должны закладываться именно те правовые средства, которые позволяли бы нейтрализовать такие факторы, как невысокий уровень правовой культуры, правовой нигилизм, недостаточная активность представителей исполнительных, контролирующих и правоохранительных органов. В противном случае эти факторы «перевесят» правовые средства и цель закона достигнута не будет. Особенность ошибок такого рода заключается в том, что они не вытекают непосредственно из текста закона. Эти ошибки труднодоказуемы и проявляются в процессе исполнения, применения закона; их практически невозможно нейтрализовать даже на стадии разработки законопроекта, поскольку они основаны на предположениях законодателя и не подкреплялись должной эмпирической базой. Для предупреждения ошибок этого вида следует направлять законопроект на научную экспертизу, проводить по нему парламентские слушания, осуществлять, по возможности, локальный эксперимент, использовать социологические методы для прогноза его необходимости и жизнеспособности. Например, рядом депутатов Государственной Думы первого созыва поднимался вопрос о необходимости срочной разработки закона о защите русского языка. Первоначальные варианты этого законопроекта содержали набор призывов сохранять чистоту русского языка как величайшую духовную ценность, но не имели предмета правового регулирования. То есть не все социальные ценности или пороки могут быть защищены или, соответственно, искоренены силой закона. Декларативная норма, не способная воплотиться в конкретных отношениях, является типичной и достаточно распространенной юридической ошибкой. Законодательная техника требует полного регулирования соответствующей сферы общественных отношений, установления всей совокупности норм по предмету правового регулирования. Там, где образуется пробел, разрываются системные связи между правовыми нормами и создаются ситуации, когда, например, субъективное право, предоставленное законом, не получает реализации. Так, в соответствии с признанным утратившим силу Законом РСФСР «О собственности в РСФСР» каждый потерпевший от преступления мог взыскать с государства причиненный ему ущерб. Но реально сделать это никому не удалось, ибо в действующем законодательстве отсутствовал порядок реализации этого права, оно не было подкреплено экономически. В законодательстве последних лет заметно усилилась такая негативная тенденция, как обесценивание норм права. Наиболее ярко она проявилась среди норм, устанавливающих юридическую ответственность. Законодатель почти всегда предусматривает в законе специальную норму, устанавливающую ответственность за нарушение положений принятого закона. Однако чаще всего дело сводится к повторению общеизвестной истины, что виновные лица несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Дублирование нормативных предписаний нарушает один из важнейших принципов законодательной техники — максимальная экономия норм при изложении правовых предписаний, недопущение их повторов. Отступление от него приводит только к увеличению количества законов, в которых становится трудно ориентироваться правоприменителю, что способствует распространению правового нигилизма. Являясь официальным документом государства, закон должен быть написан особым стилем, призванным обеспечить точное и ясное закрепление воли государства в форме общеобязательных властных велений, предписаний. Законодательный текст «не доказывает, не объясняет, не убеждает, а властно предписывает субъектам права определенное поведение, формулирует требования, общеобязательные предписания» (Язык закона / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1990. С. 18). Основу, суть законодательного предписания составляет такое свойство, как нормативность, которая наиболее полно выражается через триаду правовых институтов — «разрешено», «требуется», «запрещено». В то же время стиль закона — это не просто подбор и расстановка слов, составляющих властные предписания. Он должен быть предельно четким, лаконичным, не допускающим двусмысленности, многозначности понятий и терминов. Предписания закона не должны быть обтекаемыми. Стиль закона — это концентрированная, четко и однозначно выраженная языковыми средствами воля законодателя на разрешение или запрет того или иного действия субъекта права. Нарушения стиля выявляются при внимательном изучении текста проекта закона соответствующими специалистами, юристами и лингвистами. В качестве примера законодательной ошибки приведем так называемое правовое предписание ст. 3 Федерального закона «О государственном регулировании в области генно — инженерной деятельности», которое не имеет нормативного содержания и поэтому не должно было быть предметом закона: «Законодательство Российской Федерации в области генно — инженерной деятельности состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации». Из приведенного текста видно, что, во-первых, к законодательству Российской Федерации приравнены иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, и, во-вторых, генно — инженерная деятельность регулируется не только этим законом, но и другими федеральными законами (неясно, какими, что в них записано, как они соотносятся с нормами этого Закона). В рассматриваемом тексте Закона допущена ошибка — подмена и смешение общепризнанных понятий. Скажем больше: Конституция РФ, закрепив принцип разделения властей, исходит из того, что каждая ветвь власти принимает нормативные акты по вопросам своего ведения. Кроме того, в содержании приведенной статьи Закона какие-либо правовые предписания не содержатся. Отсюда вывод: ст. 3 указанного Федерального закона, разработчики которого нарушили правила законодательной техники, позволяет любому субъекту нормотворческой деятельности издавать собственные акты по вопросам, регулируемым данным Законом. Другой пример юридической ошибки. В абз. 3 п. 1 ст. 6 Федерального закона «О науке и государственной научно — технической политике» записано: «Академии наук, имеющие государственный статус, создаются, реорганизуются и ликвидируются Федеральным законом по представлению Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации». Анализ приведенной нормы закона говорит о ее несогласованности и внутренней противоречивости. Запись о том, что академии наук создаются Федеральным законом по представлению Президента или Правительства порождает вопросы: что понимать под термином «представление» — законопроект, законодательное предложение или письмо в Государственную Думу; это представление может или должно вноситься Президентом или Правительством? Попутно отметим, что данное положение создает почву для конкуренции между Президентом и Правительством при реализации этого права. Обязательными условиями эффективности нормы закона являются требования согласованности проектируемых норм с системой действующего законодательства, устранения всех противоречий между новым и действующим законодательством. Игнорирование этих требований привело к тому, что действующее законодательство по ряду вопросов оказалось разбалансированным и противоречивым. Поясним это на примере ч. 2 ст. 328 УК РФ: «Уклонение от прохождения альтернативной гражданской службы лиц, освобожденных от военной службы, — наказывается… » Слова «лиц, освобожденных от военной службы» еще на стадии законопроекта следовало бы исключить или заменить словами «лиц, которым военная служба заменена альтернативной гражданской службой», поскольку освобождение гражданина Российской Федерации от военной службы влечет и освобождение его от альтернативной гражданской службы. То есть за уклонение от прохождения гражданской службы привлечь к уголовной ответственности невозможно. Налицо законотворческая погрешность. В п. 2 ст. 11 Федерального закона «О Пограничной службе Российской Федерации» записано, что ее комплектование осуществляется в соответствии с федеральным законодательством, в частности, гражданским персоналом «путем добровольного поступления на работу», в то время как правильнее было бы записать «путем заключения трудового договора», так как трудовому законодательству известен только последний правовой институт. Фактографические ошибки связаны с неточностями в отдельных реквизитах закона, ссылками на уже утратившие силу законы или их отдельные нормы либо ссылками на законы, которые не имеют отношения к предмету регулирования закона. Нередки случаи, когда в законах указывают официальное наименование какого-либо органа государственной власти, который впоследствии упраздняется или реорганизуется и существует уже с другим названием, что ведет к необходимости вносить в закон соответствующие изменения. Довольно часто законодатель упускает отдельные обстоятельства, имеющие существенное значение для содержания и жизнеспособности проектных норм, в связи с чем возникает необходимость вносить дополнения и изменения в недавно принятый закон. Законотворческие ошибки выявляются после принятия закона, его опубликования или в процессе законоприменения. Например, с многочисленными юридическими и грамматическими ошибками были приняты и официально опубликованы часть первая и отдельные главы части второй Налогового кодекса РФ. Они устранены в установленном порядке, т.е. путем внесения законом соответствующих изменений. Чтобы проиллюстрировать сказанное, приведу пример. В абз. 10 п. 2 ст. 238 предшествующей редакции НК в предложении «…суммы такой платы могут быть освобождены от налогообложения…» неопределенное, не имеющее обязательной силы словосочетание «могут быть освобождены» заменено в новой редакции на конкретное и юридически точное определение «освобождаются». В п. 4 ст. 157 в предложении «В случае возврата пассажирами проездных документов в пути следования в связи с прекращением поездки, в подлежащую возврату сумму включается сумма налога в размере…» была пропущена очевидная запятая, которая заняла свое место лишь спустя полгода. В целом же из ста трех статей части второй НК, принятой в августе 2000 г., в декабре того же года в девяносто одну статью (88% от их общего количества) внесены изменения и дополнения, что свидетельствует о низкой эффективности современного российского законодательного процесса. Риск законотворческих ошибок значительно снижается, если подготовка законопроекта осуществляется в соответствии с правилами законодательной техники. На сегодняшний день они законодательно не закреплены. Эти правила синтезированы и обобщены в рекомендациях ученых и практиков, занимающихся законотворческой деятельностью, и считаются общепринятыми и обязательными потому, что отступление от них или их игнорирование неизбежно ведет к снижению качества принимаемых законов, их неэффективности. Понятно, что это создает определенные трудности для инициаторов законопроектов, рабочих групп, экспертов, специалистов и других работников, причастных к законодательному процессу. Причины законотворческих ошибок можно классифицировать как объективные и субъективные. К объективным можно отнести коренные изменения, происшедшие за последние годы в российской правовой системе, и связанные с ними пробелы в отечественной Статус юридических лиц, оказывающих и предоставляющих коммерческие сексуальные услуги  » Комментарии к законам » Читайте также

Архив статей 2023 Июнь Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс       1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30

Выступление депутата фракции «Справедливая Россия» в Государственной Думе, доктора юридических наук, профессора Татьяны Москальковой на заседании научно-практического круглого стола «Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах».

Тема правотворческих ошибок характерна как для правовой системы в целом, так и для отдельных ее отраслей. Будучи детерминированной обстоятельствами и объективного, и субъективного свойства, она чрезвычайно сложна и многогранна. Поэтому наши усилия рассмотреть ее детально, как бы через микроскоп, наверняка будут полезны и дадут ожидаемый результат.

1. Для законотворческой деятельности эта проблема имеет особое значение, ибо последствия законотворческих ошибок носят крупномасштабный характер, затрагивают интересы самых широких слоев населения, разрушают систему гарантий прав и интересов человека и гражданина, а в крайних их формах приводят к социальным взрывам, опрокидывают главные ценностные ориентиры: веру в добро и справедливость.

Именно масштабность и степень (глубина) негативных политических, социальных, экономических и правовых последствий отличает законодательную ошибку от других видов ошибок: от ошибки правоприменителя (например, осуждение невиновного), ошибки, допущенной при принятии подзаконного акта, ошибки, совершенной в др. секторах государственной или общественной жизни либо человеческого познания.

Эти же критерии могут быть положены в основу отграничения категории «законотворческая ошибка» от смежных с нею категорий – «недостатки законодательства» и «несовершенство законодательства». К последним двум можно было бы отнести пробельность той или иной отрасли законодательства, дублирование норм, их декларативность и расплывчатость, несоответствие названия статьи закона ее содержанию, или размещение статьи в кодифицированном или многораздельном законе в главе (разделе), содержанию которой не соответствует данная норма, др. нарушения правил юридической техники и т.п. Короче говоря, в большинстве случаев речь идет о таких законотворческих недостатках, которые хотя и затрудняют работу правоприменителя, но не влекут снижения уровня гарантий прав и интересов граждан, а также других крупных негативных последствий. Эти недостатки могут быть устранены или подправлены соответствующими разъяснениями высших органов судебной власти, подзаконными актами, методическими рекомендациями, путем консультирования и др. методами.

Исправить законотворческие ошибки возможно лишь путем отмены или внесения изменений в соответствующий законодательный акт, что, впрочем, не исключает соответствующих разъяснений по его применению.

2. Применительно к рассматриваемой теме законотворческая ошибка представляет собой принятие федерального закона (нормы закона), реализация которого на практике порождает несправедливость и социальную напряженность (потрясения), влечет другие отрицательные общественно-политические, экономические, финансовые или социальные последствия, снижает уровень гарантий прав и интересов личности, эффективность правоприменительной деятельности, подрывает основы государственной безопасности, разрушает принципы построения демократического общества и системы управления.

Такой федеральный закон (правовая норма) не соответствует общественным ожиданиям, уровню государственного правового регулирования общественной жизни, принципам нравственности и морали.

Яркими примерами подобных федеральных законов постсоветского периода, на мой взгляд, являются:

— законы о «ваучеризации» общенародного достояния, которые раскололи наше общество на небольшую кучку сверхбогатых и огромное количество бедных, обескровили государственную казну, обрушили систему ценностей и идеалов. К этой же группе ошибочных законов можно отнести закон, отменивший прогрессивный подоходный налог на полученную прибыль. Эти законы положили начало реформам не для народа, а за счет народа;

— законодательные нормы о вовлечении земли в рыночный оборот (Земельный кодекс РФ), что привело к повсеместной скупке земель сельхозназначения, их перепрофилированию и лишению крестьян (земельных дольщиков и пайщиков) их наделов;

— печально известный Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ с длинным названием «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации …», который принято называть «законом о монетизации льгот». Его реализация привела к снижению качества жизни многих россиян, в том числе пенсионеров, военнослужащих, ветеранов и сотрудников органов внутренних дел. В преамбуле к закону продекларированы замечательные положения – «при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств». Как на самом деле осуществился переход на денежные компенсации хорошо известно. Материализованные льготы, возложенные на «плечи» субъектов Российской Федерации, не все из них смогли реализовать и по сей день, о чем неоднократно в своих выступлениях с различных трибун говорили депутаты Государственной Думы.

Значительный ущерб системе МВД России нанесли бюджетные законодательные акты, безосновательно установившие разное материальное обеспечение сотрудникам, выполняющих идентичные функции в разных ведомствах. Например, сотрудники следственного подразделения при органах внутренних дел Российской Федерации получают денежное содержание в три раза меньше, чем сотрудники следственных подразделений при прокуратуре Российской Федерации, выполняющие одинаковые функции. При этом нагрузка по расследованию уголовных дел в следственных подразделениях при органах внутренних дел Российской Федерации троекратно выше, чем в следственных подразделениях при органах прокуратуры. Это привело к оттоку специалистов из органов внутренних дел, снижению качества расследования преступлений и, как следствие, ущемлению прав участников уголовного процесса.

Законотворческие ошибки кроме названных выше последствий порождают неоправданные финансово-материальные потери, противоречивую правоприменительную практику; приводят к правовому нигилизму, толкают на неправомерные действия как форму социального протеста.

3. Причины законотворческих ошибок

Причины законотворческих ошибок можно свести в две основные группы: объективные и субъективные.
К объективным необходимо отнести сложность самой законотворческой деятельность современного общества, многофакторность действия правовых актов, динамичное изменение общественных отношений и возникновение новых, раннее неурегулированных законом общественных отношений.
Текст закона – результат сложнейшего познавательного процесса. Он представляет собой концентрированное право, его сущностное выражение. Таким содержанием его элементов, объемом работы по их реализации не может «похвастаться» ни один другой вид правотворческой деятельности.
Усугубляют трудности правотворческой деятельности проблемы перехода к другой форме государственного устройства, коренным образом изменившие весь уклад жизни в стране и, прежде всего общественные отношения регулируемые правовыми нормами. В постсоветский период на многие вещи нужно было находить свой ответ, аналогов которым нет. Пробельность, путь практического опыта во многом предопределил значительные масштабы законотворчества и его мобильность.
Другой причиной является отсутствие ресурсного обеспечение для реализации правовой идеи, а также недостаточная принципиальность отдельных участников законотворческого процесса, которые иногда в угоду конъюнктуре, иного в силу давления со стороны лоббистов либо других причин субъективного свойства игнорируют эти обстоятельства.
Анализ федеральных законов, включенных в Федеральный закон № 122-ФЗ 2004 г., позволяет сделать вывод, что большинство из них в той или иной степени не действовали именно потому, что требовали инфраструктурных изменений системы социального обеспечения в нашей стране. Отсутствие или несвоевременное создание условий для реализации положений указанных законов наряду с отсутствием необходимого финансирования приводили к их недостаточной реализации, одновременно затрудняя работу органов соцзащиты.
Типичным примером закона, не обеспеченного организационными ресурсами, является Федеральный закон от 25 апреля 2002 года № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств». В абзаце втором пункта 1 статьи 32 данного закона установлен порядок проверки сотрудниками милиции и таможенных органов выполнения владельцами транспортных средств обязанности по их страхованию.

Однако в связи с тем, что присоединение России к международной системе страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств «Зеленая карта» произойдет только 1 января 2009 г., и реализация таможенными органами указанных полномочий в полной мере возможна с указанной даты. Данная ошибка была исправлена Федеральным законом от 16 мая 2008 г. N 73-ФЗ «О внесении изменения в статью 32 федерального закона »Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств«, который приостановил действие указанной статьи. Соответственно теперь к владельцам транспортных средств сотрудниками таможенных органов не применяются необоснованные требования.
Явно прослеживается связь политических факторов и правотворческих ошибок.
Не отнимая хлеб у Александра Васильевича, который будет говорить на эту тему, скажу: политическая «подоплека» часто кроется в принятии несовершенных социально ориентированных законов и норм.
Не последнюю роль в принятии законов, решающих узкие проблемы, а не реальные публичные интересы, играет лоббизм во всех его формах и на различных стадиях законотворческого процесса. Он является мощным инструментом, а зачастую и непреодолимым препятствием для достижения или отстаивания политических, экономических и иных интересов.
Ошибки содержательного, стилистического, грамматического свойства во многом возникают из-за низкого уровня профессионализма специалистов, которые готовят законы.
Зачастую их «пишут» экономисты, технари, медики и т.д. Да, бесспорно, они должны принимать участие в их подготовке, особенно на уровне экспертных оценок. Но очевидно, что, как и любой сложнейший познавательный процесс, законотворчество требует участия специалистов, т.е. юристов.
Замечу, что нынешний состав ГосДумы насчитывает 85 юристов по образованию, менее пятой части депутатского корпуса.
Детерминантом законотворческих ошибок является и торопливость принятия законов, в силу чего устанавливаются сокращенные сроки проведения правовой экспертизы, которые не позволяют сотрудникам правовых подразделений федеральных органов исполнительной власти, Госдумы и Совета Федерации провести качественную экспертизу.
В результате в принятых законах нередко встречаются технические ошибки, которые в значительной степени осложняют работу правоприменителей.
В числе причин законотворческих ошибок следует также назвать коррупцию, игнорирование накопленного исторического опыта (как говорится, не надо дважды наступать на одни и те же грабли), недооценка зарубежного опыта лучше учиться на чужих ошибках, чем на своих).

4. Противодействие законотворческим ошибкам

За 15 лет современного российского парламентаризма удалось создать действенную методологию законотворчества, обеспечивающую в целом принятие качественных федеральных законов и не препятствующих введению в правовой оборот норм, которые мы относим к законотворческим ошибкам.
К числу наиболее эффективных приемов противодействия ошибкам на уровне закона можно отнести следующие.
4.1. Соблюдение правил и требований законотворческой деятельности.
Неукоснительное соблюдение Конституции Российской Федерации, регламентов деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации и Правительства Российской Федерации позволяют значительно снизить вероятность возникновения ошибки при разработке, согласовании и принятии законодательных актов.
Положительно зарекомендовала себя практика рассмотрения всех законопроектов и выработка по ним консолидированного решения на Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности, который возглавляет Собянин.
4.2. Создание междисциплинарных рабочих групп по подготовке законов при комитетах Государственной Думы.
Имеющаяся практика участия в процедурах принятия законопроектов нескольких комитетов Государственной Думы и рассмотрение их на заседаниях комитетов Совета Федерации.
4.3. Установление тесных связей с федеральными органами исполнительной власти и общественными организациями.
4.4. Экспертная оценка текстов проектов законов.
Важнейшим этапом в законотворческой работе является правовая экспертиза, которая осуществляется правовыми управлениями ГосДумы и Совета Федерации.
Серьезную «обкатку» проходят законопроекты на экспертных советах при комитетах Государственной Думы и Совета Федерации, на парламентских слушаниях и круглых столах, которые систематически проходят в высшем органе законодательной власти.
В ходе весенней сессии 2008 года Государственной думой проведены тринадцать парламентских слушаний по наиболее актуальным вопросам жизни общества.
Благодаря этому контролю удалось предотвратить принятие федерального закона об изменении символики Знамени Победы, о предоставлении всем подряд права на приобретение огнестрельного оружия, необоснованного снижения санкции за разбой и т.д.

5. Предложения по совершенствования законопроектной деятельности.

Предотвращению законотворческих ошибок может способствовать дальнейшее развитие правовых технологий на базе научно-теоретических изысканий и накопленного практического опыта.
Среди них достойное место должен занять проводимый на постоянной основе мониторинг действующего законодательства, осуществляемый, как представляется, созданным при Парламенте научно-исследовательским центром по мониторингу. Только такой подход может придать необходимое качество политическому реализму и развитию демократических основ нашего государства.
Следует создать правовую базу для подготовки законопроектов. В частности, назрела необходимость принятия федерального закона «О порядке подготовки и принятия проектов федеральных конституционных и федеральных законов», а также постановления Правительства Российской Федерации об участи федеральных органов исполнительной власти в законотворческом процессе.
Целесообразно было бы также взять на вооружение зарубежный опыт законодательного регулирования процесса лоббирования.
Повышению качества законопроектной деятельности будет также способствовать регулярное вынесение на обсуждение общественности проектов основных нормативных актов, путем их опубликования в специальном печатном органе.

Совокупность этих мер может, думается, уменьшить степень принятия ошибочных законодательных актов.
Закончить выступление хотелось бы словами известного русского мыслителя и публициста Х1Х в. Пера Яковлевича Чаадаева: «Мы пришли после других для того, чтобы делать лучше их, чтобы не впадать в их ошибки, в их заблуждения …».