Законотворческая ошибка это

Выступление депутата фракции «Справедливая Россия» в Государственной Думе, доктора юридических наук, профессора Татьяны Москальковой на заседании научно-практического круглого стола «Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах».

Тема правотворческих ошибок характерна как для правовой системы в целом, так и для отдельных ее отраслей. Будучи детерминированной обстоятельствами и объективного, и субъективного свойства, она чрезвычайно сложна и многогранна. Поэтому наши усилия рассмотреть ее детально, как бы через микроскоп, наверняка будут полезны и дадут ожидаемый результат.

1. Для законотворческой деятельности эта проблема имеет особое значение, ибо последствия законотворческих ошибок носят крупномасштабный характер, затрагивают интересы самых широких слоев населения, разрушают систему гарантий прав и интересов человека и гражданина, а в крайних их формах приводят к социальным взрывам, опрокидывают главные ценностные ориентиры: веру в добро и справедливость.

Именно масштабность и степень (глубина) негативных политических, социальных, экономических и правовых последствий отличает законодательную ошибку от других видов ошибок: от ошибки правоприменителя (например, осуждение невиновного), ошибки, допущенной при принятии подзаконного акта, ошибки, совершенной в др. секторах государственной или общественной жизни либо человеческого познания.

Эти же критерии могут быть положены в основу отграничения категории «законотворческая ошибка» от смежных с нею категорий – «недостатки законодательства» и «несовершенство законодательства». К последним двум можно было бы отнести пробельность той или иной отрасли законодательства, дублирование норм, их декларативность и расплывчатость, несоответствие названия статьи закона ее содержанию, или размещение статьи в кодифицированном или многораздельном законе в главе (разделе), содержанию которой не соответствует данная норма, др. нарушения правил юридической техники и т.п. Короче говоря, в большинстве случаев речь идет о таких законотворческих недостатках, которые хотя и затрудняют работу правоприменителя, но не влекут снижения уровня гарантий прав и интересов граждан, а также других крупных негативных последствий. Эти недостатки могут быть устранены или подправлены соответствующими разъяснениями высших органов судебной власти, подзаконными актами, методическими рекомендациями, путем консультирования и др. методами.

Исправить законотворческие ошибки возможно лишь путем отмены или внесения изменений в соответствующий законодательный акт, что, впрочем, не исключает соответствующих разъяснений по его применению.

2. Применительно к рассматриваемой теме законотворческая ошибка представляет собой принятие федерального закона (нормы закона), реализация которого на практике порождает несправедливость и социальную напряженность (потрясения), влечет другие отрицательные общественно-политические, экономические, финансовые или социальные последствия, снижает уровень гарантий прав и интересов личности, эффективность правоприменительной деятельности, подрывает основы государственной безопасности, разрушает принципы построения демократического общества и системы управления.

Такой федеральный закон (правовая норма) не соответствует общественным ожиданиям, уровню государственного правового регулирования общественной жизни, принципам нравственности и морали.

Яркими примерами подобных федеральных законов постсоветского периода, на мой взгляд, являются:

— законы о «ваучеризации» общенародного достояния, которые раскололи наше общество на небольшую кучку сверхбогатых и огромное количество бедных, обескровили государственную казну, обрушили систему ценностей и идеалов. К этой же группе ошибочных законов можно отнести закон, отменивший прогрессивный подоходный налог на полученную прибыль. Эти законы положили начало реформам не для народа, а за счет народа;

— законодательные нормы о вовлечении земли в рыночный оборот (Земельный кодекс РФ), что привело к повсеместной скупке земель сельхозназначения, их перепрофилированию и лишению крестьян (земельных дольщиков и пайщиков) их наделов;

— печально известный Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ с длинным названием «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации …», который принято называть «законом о монетизации льгот». Его реализация привела к снижению качества жизни многих россиян, в том числе пенсионеров, военнослужащих, ветеранов и сотрудников органов внутренних дел. В преамбуле к закону продекларированы замечательные положения – «при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств». Как на самом деле осуществился переход на денежные компенсации хорошо известно. Материализованные льготы, возложенные на «плечи» субъектов Российской Федерации, не все из них смогли реализовать и по сей день, о чем неоднократно в своих выступлениях с различных трибун говорили депутаты Государственной Думы.

Значительный ущерб системе МВД России нанесли бюджетные законодательные акты, безосновательно установившие разное материальное обеспечение сотрудникам, выполняющих идентичные функции в разных ведомствах. Например, сотрудники следственного подразделения при органах внутренних дел Российской Федерации получают денежное содержание в три раза меньше, чем сотрудники следственных подразделений при прокуратуре Российской Федерации, выполняющие одинаковые функции. При этом нагрузка по расследованию уголовных дел в следственных подразделениях при органах внутренних дел Российской Федерации троекратно выше, чем в следственных подразделениях при органах прокуратуры. Это привело к оттоку специалистов из органов внутренних дел, снижению качества расследования преступлений и, как следствие, ущемлению прав участников уголовного процесса.

Законотворческие ошибки кроме названных выше последствий порождают неоправданные финансово-материальные потери, противоречивую правоприменительную практику; приводят к правовому нигилизму, толкают на неправомерные действия как форму социального протеста.

3. Причины законотворческих ошибок

Причины законотворческих ошибок можно свести в две основные группы: объективные и субъективные.
К объективным необходимо отнести сложность самой законотворческой деятельность современного общества, многофакторность действия правовых актов, динамичное изменение общественных отношений и возникновение новых, раннее неурегулированных законом общественных отношений.
Текст закона – результат сложнейшего познавательного процесса. Он представляет собой концентрированное право, его сущностное выражение. Таким содержанием его элементов, объемом работы по их реализации не может «похвастаться» ни один другой вид правотворческой деятельности.
Усугубляют трудности правотворческой деятельности проблемы перехода к другой форме государственного устройства, коренным образом изменившие весь уклад жизни в стране и, прежде всего общественные отношения регулируемые правовыми нормами. В постсоветский период на многие вещи нужно было находить свой ответ, аналогов которым нет. Пробельность, путь практического опыта во многом предопределил значительные масштабы законотворчества и его мобильность.
Другой причиной является отсутствие ресурсного обеспечение для реализации правовой идеи, а также недостаточная принципиальность отдельных участников законотворческого процесса, которые иногда в угоду конъюнктуре, иного в силу давления со стороны лоббистов либо других причин субъективного свойства игнорируют эти обстоятельства.
Анализ федеральных законов, включенных в Федеральный закон № 122-ФЗ 2004 г., позволяет сделать вывод, что большинство из них в той или иной степени не действовали именно потому, что требовали инфраструктурных изменений системы социального обеспечения в нашей стране. Отсутствие или несвоевременное создание условий для реализации положений указанных законов наряду с отсутствием необходимого финансирования приводили к их недостаточной реализации, одновременно затрудняя работу органов соцзащиты.
Типичным примером закона, не обеспеченного организационными ресурсами, является Федеральный закон от 25 апреля 2002 года № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств». В абзаце втором пункта 1 статьи 32 данного закона установлен порядок проверки сотрудниками милиции и таможенных органов выполнения владельцами транспортных средств обязанности по их страхованию.

Однако в связи с тем, что присоединение России к международной системе страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств «Зеленая карта» произойдет только 1 января 2009 г., и реализация таможенными органами указанных полномочий в полной мере возможна с указанной даты. Данная ошибка была исправлена Федеральным законом от 16 мая 2008 г. N 73-ФЗ «О внесении изменения в статью 32 федерального закона »Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств«, который приостановил действие указанной статьи. Соответственно теперь к владельцам транспортных средств сотрудниками таможенных органов не применяются необоснованные требования.
Явно прослеживается связь политических факторов и правотворческих ошибок.
Не отнимая хлеб у Александра Васильевича, который будет говорить на эту тему, скажу: политическая «подоплека» часто кроется в принятии несовершенных социально ориентированных законов и норм.
Не последнюю роль в принятии законов, решающих узкие проблемы, а не реальные публичные интересы, играет лоббизм во всех его формах и на различных стадиях законотворческого процесса. Он является мощным инструментом, а зачастую и непреодолимым препятствием для достижения или отстаивания политических, экономических и иных интересов.
Ошибки содержательного, стилистического, грамматического свойства во многом возникают из-за низкого уровня профессионализма специалистов, которые готовят законы.
Зачастую их «пишут» экономисты, технари, медики и т.д. Да, бесспорно, они должны принимать участие в их подготовке, особенно на уровне экспертных оценок. Но очевидно, что, как и любой сложнейший познавательный процесс, законотворчество требует участия специалистов, т.е. юристов.
Замечу, что нынешний состав ГосДумы насчитывает 85 юристов по образованию, менее пятой части депутатского корпуса.
Детерминантом законотворческих ошибок является и торопливость принятия законов, в силу чего устанавливаются сокращенные сроки проведения правовой экспертизы, которые не позволяют сотрудникам правовых подразделений федеральных органов исполнительной власти, Госдумы и Совета Федерации провести качественную экспертизу.
В результате в принятых законах нередко встречаются технические ошибки, которые в значительной степени осложняют работу правоприменителей.
В числе причин законотворческих ошибок следует также назвать коррупцию, игнорирование накопленного исторического опыта (как говорится, не надо дважды наступать на одни и те же грабли), недооценка зарубежного опыта лучше учиться на чужих ошибках, чем на своих).

4. Противодействие законотворческим ошибкам

За 15 лет современного российского парламентаризма удалось создать действенную методологию законотворчества, обеспечивающую в целом принятие качественных федеральных законов и не препятствующих введению в правовой оборот норм, которые мы относим к законотворческим ошибкам.
К числу наиболее эффективных приемов противодействия ошибкам на уровне закона можно отнести следующие.
4.1. Соблюдение правил и требований законотворческой деятельности.
Неукоснительное соблюдение Конституции Российской Федерации, регламентов деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации и Правительства Российской Федерации позволяют значительно снизить вероятность возникновения ошибки при разработке, согласовании и принятии законодательных актов.
Положительно зарекомендовала себя практика рассмотрения всех законопроектов и выработка по ним консолидированного решения на Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности, который возглавляет Собянин.
4.2. Создание междисциплинарных рабочих групп по подготовке законов при комитетах Государственной Думы.
Имеющаяся практика участия в процедурах принятия законопроектов нескольких комитетов Государственной Думы и рассмотрение их на заседаниях комитетов Совета Федерации.
4.3. Установление тесных связей с федеральными органами исполнительной власти и общественными организациями.
4.4. Экспертная оценка текстов проектов законов.
Важнейшим этапом в законотворческой работе является правовая экспертиза, которая осуществляется правовыми управлениями ГосДумы и Совета Федерации.
Серьезную «обкатку» проходят законопроекты на экспертных советах при комитетах Государственной Думы и Совета Федерации, на парламентских слушаниях и круглых столах, которые систематически проходят в высшем органе законодательной власти.
В ходе весенней сессии 2008 года Государственной думой проведены тринадцать парламентских слушаний по наиболее актуальным вопросам жизни общества.
Благодаря этому контролю удалось предотвратить принятие федерального закона об изменении символики Знамени Победы, о предоставлении всем подряд права на приобретение огнестрельного оружия, необоснованного снижения санкции за разбой и т.д.

5. Предложения по совершенствования законопроектной деятельности.

Предотвращению законотворческих ошибок может способствовать дальнейшее развитие правовых технологий на базе научно-теоретических изысканий и накопленного практического опыта.
Среди них достойное место должен занять проводимый на постоянной основе мониторинг действующего законодательства, осуществляемый, как представляется, созданным при Парламенте научно-исследовательским центром по мониторингу. Только такой подход может придать необходимое качество политическому реализму и развитию демократических основ нашего государства.
Следует создать правовую базу для подготовки законопроектов. В частности, назрела необходимость принятия федерального закона «О порядке подготовки и принятия проектов федеральных конституционных и федеральных законов», а также постановления Правительства Российской Федерации об участи федеральных органов исполнительной власти в законотворческом процессе.
Целесообразно было бы также взять на вооружение зарубежный опыт законодательного регулирования процесса лоббирования.
Повышению качества законопроектной деятельности будет также способствовать регулярное вынесение на обсуждение общественности проектов основных нормативных актов, путем их опубликования в специальном печатном органе.

Совокупность этих мер может, думается, уменьшить степень принятия ошибочных законодательных актов.
Закончить выступление хотелось бы словами известного русского мыслителя и публициста Х1Х в. Пера Яковлевича Чаадаева: «Мы пришли после других для того, чтобы делать лучше их, чтобы не впадать в их ошибки, в их заблуждения …».

Ошибка законодателя: виды, причины, пути исправления

https://doi.org/10.17803/1994-1471.2019.101.4.095-103

• Аннотация
• Об авторе
• Список литературы

Просмотров: 1062



Рост законотворчества диктуется формированием правового государства и развитием демократического общества, где роль законов возрастает и идет увеличение их количества. Правотворческая деятельность, в процессе которой нередко допускаются ошибки, несет за собой ненадлежащее качество законодательства. Несовершенство принятого закона обычно связывают с законотворческими ошибками. Вследствие этого практические последствия законотворческих ошибок носят крупномасштабный характер, где затрагивают интересы, как широких слоев населения, так и разрушают систему гарантий прав и интересов человека и гражданина. Обращаясь к теоретико-методологическим основам, на лицо немаловажный аспект — отсутствие общенаучной характеристики юридического значения законотворческой ошибки, что усугубляет положение понимания и разрешения данной проблемы.

В рамках данного вопроса целесообразно разграничивать понятия «законотворческая ошибка» от смежных категорий как «недостатки законодательства» и «несовершенство законодательства». [5, c.8] последним категориям можно отнести такие законотворческие недостатки, которые затрудняют работу правоприменителя, не снижая уровня гарантий прав, интересов граждан, а также других крупных негативных последствий.

В юридической литературе имеется ряд определений, раскрывающих понятие «законотворческая ошибка», а также классификаций, представляющих значительный научный и правоприменительный интерес. Рассматривая понятие «законотворческая ошибка», изучением которого занимались многие ученые, целесообразно объединить определения в собирательную категорию. Отсюда, законотворческой ошибкой признают официально обнародованный результат неправомерных действий законотворческого органа в результате добросовестного заблуждения либо виновного противоправного деяния, который нарушает общие принципы либо конкретные нормы правообразования, не отвечающих потребностям, уровню и закономерностям развития регулируемой деятельности и влекущих отрицательные социальные и юридические последствия в конкретной сфере общественной жизни. [4, c. 17]

Ряд авторов предлагают многоплановые классификации таких ошибок по различным критериям, мы не будем останавливаться на всех. Выделим наиболее общую, по нашему мнению, классификацию В. М. Баранова и В. М. Сырых. Которые обозначили следующие группы законотворческих ошибок:

1. концептуальные, когда правоведение и другие науки содержат необходимый уровень знаний, а законодатель не смог усвоить и верно их отразить в концепции законопроекта;
2. юридические, являющиеся следствием несоблюдения требований законодательной техники;
3. логические, представляющие собой результат несоблюдения принципов и правил формальной логики при подготовке законов;
4. грамматические, касающиеся языка и стиля изложения правовых норм. [1, c. 25]

Анализируя данную классификацию, нельзя не учесть утверждение В. М. Баранова, что концепция проекта нормативного акта выражает позицию законодателя по регулируемому вопросу, смысл, вкладываемый в общее содержание законопроекта, влекущий ошибочный по содержанию закон. Получается, что концептуальная ошибка — это самое грубое нарушение правил достижения социальной адекватности или содержательных правил законодательной техники. [1, c. 28]

Юридические ошибки можно распределить по группам правил юридической техники. Анализируя наиболее характерные нарушения, допускаемые законодателем, можно выделить следующие виды юридических ошибок: ошибки в проектировании механизма правового регулирования; пробелы; избыточная нормативность; стилистические погрешности; коллизии между отдельными нормативно-правовыми актами; фактографические ошибки, которые связаны с неточностями в отдельных реквизитах закона, ссылками на уже утратившие силу законы или их отдельные нормы либо ссылками на законы, которые не имеют отношения к предмету регулирования закона. Нередки случаи, когда в законах указывают официальное наименование какого-либо органа государственной власти, который впоследствии упраздняется или реорганизуется и существует уже с другим названием, что ведет к необходимости вносить в закон соответствующие изменения. [2, c. 33]

Особенностью ошибок такого характера заключается в том, что они из текста закона непосредственно не вытекают. А лишь проявляются в процессе исполнения, применения закона; а поскольку они основаны на предположениях законодателя нейтрализация их практически невозможно даже на стадии разработки законопроекта. [7, c. 56]

Касательно двух последних классификационных групп необходимо отметить, что логические ошибки представляют собой результат несоблюдения принципов и законов формальной логики при подготовке и принятии нормативного правового акта; грамматические ошибки несут в себе отступления от простейших правил синтаксиса, орфографии и пунктуации.

Необходимо учитывать, закон должен быть написан особым стилем, так как является официальным документом государства, он призван обеспечить закрепление воли государства в форме общеобязательных властных предписаний. Законодательный текст «не доказывает, не объясняет, не убеждает, а властно предписывает субъектам права определенное поведение, формулирует требования, общеобязательные предписания» [6, c. 20]. Одновременно с этим стиль закона сводится не только к подбору, расстановки слов, но также должен быть предельно четким, не допускающим двусмысленности и многозначности понятий и терминов.

На основании вышесказанного можно сделать вывод, что все законотворческие ошибки так или иначе в совокупности связаны с нарушением составляющих законодательной техники. А нарушения юридической техники также могут выразиться и в предумышленном злоупотреблении ее средствами и приемами.

О вероятности злоупотребления приемами юридической техники писал Д. А. Керимов. Оно находит явное выражение, когда заинтересованность законодателя в применении правовых предписаний законодательства в точном и строгом соответствии с их текстом минимальная. Отсюда формулировка происходит в абстрактной форме, где любое поведение участников правовых отношений может быть подведено как под их действие, так и наоборот. [3, c. 59] Вследствие этого определить стремление законодателя затруднительно: либо он не знаком с правилами юридической техники, либо совершенство владения позволяет намеренно формулировать норму права (систему норм) таким образом, чтобы в дальнейшем толковать их в угоду определенным соображениям, личным или групповым интересам.

Ошибки в законотворчестве влекут за собой негативный результат деятельности в правовой сфере, препятствуют достижению определенных целей и содержат в себе потенциальные возможности наступления вредных, а в отдельных случаях опасных для общества, личности и государства последствий.

Эффективность правотворческой деятельности, а в частности законотворчества складывается из многих составляющих и зависит от множества факторов, одним из которых выступает выявление ошибок и их дальнейшее устранение. А наличие четкого теоретического базиса и его владение будет исполнять роль предупреждения, в случае неумышленного заблуждения в процессе законотворческой деятельности. К сожалению, наличие этого фактора не говорит о его выделении в качестве самостоятельной категории с четким понятийным аппаратом, что указывает на неидеальность теоретического базиса.

Неопределенность теоретической конструкции законотворчества и отдельных его элементов создает необходимые сложности для формулирования природы ошибки допускаемой в правотворческой деятельности, и ее идентификации.

Литература:

1. В. М. Баранов, В. М. Сырых. Законотворческие ошибки: понятие и типология // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сборник статей: В 2 т.. — Н.Новгород:, 2001. — С. 25.
2. Кашанин Т. В. Юридическая техника. Учебник для вузов. — 2-е изд., пересм. — М.: Норма Инфра, 2011. — 162 с.
3. Керимов Д. А. Законодательная техника: науч.-метод. и учеб. пособие. — М.: Норма, 2000. — 127 с.
4. Лукашева А. В.. Законотворческие ошибки // Гражданин и право. — 2000. — № 3. — С. 58.
5. Лисюткин А. Б. Природа правотворческих ошибок //. URL: http://www.enu.kz/repository/repository2014/priroda-pravotvorcheskih-oshibok.pdf (дата обращения: 29.11.2016).
6. Пиголкина А. С. Язык закона. — М.: Юридическая лит-ра, 1990. — 200 с.
7. Чинарян Е. О. Понятие и общая характеристика законотворческой ошибки// Современное право. URL: https://www.sovremennoepravo.ru/m/articles/ (дата обращения: 29.11.2016).

Основные термины (генерируются автоматически): ошибка, юридическая техника, законодательная техника, правотворческая деятельность, законотворческая ошибка, результат несоблюдения принципов, формальная логика.

Похожие статьи

УГОЛОВНОЕ ПРАВО

А. И. Рарог*

Ошибка законодателя:

виды, причины, пути исправления

Аннотация. В статье ставится вопрос о неизбежности не только судебных (по конкретным уголовным делам) ошибок, но также ошибок правоприменения (сложившаяся стихийно или по указанию вышестоящих судебных органов практика неправильного применения уголовно-правовой нормы), а также законотворческих ошибок уголовно-политического, системного и технического характера. Рассматривая конкретные правотворческие ошибки, допущенные в нормах Общей части и в каждом из структурных элементов многих норм Особенной части УК РФ, автор с удовлетворением отмечает заметную работу законодателя по устранению ошибок. Вместе с тем приводятся конкретные примеры ошибок, которые многократно отмечались в специальной литературе и тем не менее до сих пор законотворцем не исправляются, и предлагаются пути их исправления, в частности внесение изменений в Регламент Госудаственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в части процедуры обсуждения законопроектов.

Ключевые слова: судебная ошибка; ошибка правоприменения; ошибка законодателя уголовно-политического, системного и технического характера; исправление законотворческих ошибок.

001: 10.17803/1994-1471.2019.101.4.095-103

Ошибка в праве — понятие многогранное. Оно включает и субъективную ошибку (неверные представления субъекта преступления о юридических или фактических свойствах совершаемого деяния), и судебную ошибку (неправильное установление или неправильная оценка фактических обстоятельств дела), и ошибку правоприменения (стихийно или по указанию вышестоящих судебных органов сложившаяся практика неправильного применения уголовно-правовой нормы), и ошибку законодателя (пробелы, противоречия и технические ошибки). Последняя из названных видов ошибок в праве является самой вредной, по-

1 СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4848.

скольку закон стоит (во всяком случае, должен стоять) выше практики и выше науки. Тем не менее законотворческих ошибок можно найти немало в нормах УК РФ. Ошибки законодателя могут быть уголовно-политическими, системными и техническими.

Уголовно-политическая ошибка — это неправильное правотворческое решение, являющееся прямым результатом законодательной инициативы одного из ее субъектов. Такие ошибки неочевидны и устраняются с трудом.

Примером подобной ошибки может служить реализованный в Законе от 08.12.2003 № 162-ФЗ1 принципиальный отказ от админи-

© Рарог А. И., 2019

* Рарог Алексей Иванович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, почетный юрист города Москвы, профессор кафедры уголовного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) alek.rarog@yandex.ru

125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9

стративной преюдиции и от квалифицирующего значения специального рецидива. Осознав ошибочность своего решения, законодатель явочным порядком начал восстанавливать и то и другое.

Другим примером этого же вида законодательной ошибки является снятие Законом от 07.03.2011 № 26-ФЗ2 минимального предела наказания в санкциях многих норм о преступлениях средней тяжести, тяжких и особо тяжких преступлениях, что, по сути, подменило судейское усмотрение судейским произволом. После этого формально законным стало назначение, скажем, за умышленное причинение тяжкого вреда здоровью, повлекшее по неосторожности смерть потерпевшего, наказания в виде лишения свободы как на 2 месяца, так и на 15 лет. Такое законодательное решение не только противоречит идеям деления преступлений на категории и дифференциации уголовной ответственности, но и содержит явный коррупциогенный потенциал. Несмотря на жесткую негативную реакцию научного и правоприменительного сообщества, законодатель до сих пор не отступает от своей сомнительной в этом вопросе позиции.

Действующий УК РФ содержит немало системных ошибок.

Например, ч. 3 ст. 81 УК РФ предусматривает обязательное освобождение от отбывания наказания военнослужащими, отбывающими арест либо содержание в дисциплинарной воинской части, в случае заболевания, делающего их негодными к военной службе. Однако при подобном заболевании становится невозможным исполнение не только названных видов наказания, но и ограничения по военной службе. Тем не менее эта ситуация осталась без внимания законодателя. Отмеченный пробел восполнен уголовно-исполнительным законодательством (ч. 1 ст. 174 УИК РФ), но в Уголовном кодексе РФ он сохраняется и сегодня.

Многие ошибки выявляются в результате несоответствия первоначального и актуального текста уголовного закона.

Так, первоначально обязательные работы в случае злостного уклонения от их отбывания суд мог заменить ограничением свободы или арестом, а исправительные работы — ограничением свободы, арестом или лишением свободы. Этому соответствовало положение о том, что в случае замены обязательных или исправительных работ арестом его срок может быть и менее одного месяца (ч. 2 ст. 54 УК РФ). Но Закон от 27.12.2009 № 377-ФВ3 исключил возможность замены обязательных или исправительных работ арестом, и теперь в случае злостного уклонения от их отбывания они могут быть заменены только принудительными работами или лишением свободы. Тем не менее в ст. 54 УК РФ сохраняется положение о том, что срок ареста в случае его назначения взамен обязательных работ или исправительных работ может быть и менее одного месяца. И этой ошибке уже 10 лет.

Статья 80 УК РФ предоставляет суду право заменить неотбытую часть наказания более мягким его видом. Первоначально это относилось только к лицам, отбывающим лишение свободы, и только за преступления небольшой и средней тяжести. Упоминавшийся выше Закон от 08.12.2003 № 162-ФЗ распространил действие ст. 80 УК РФ на осужденных к ограничению свободы и содержанию в дисциплинарной воинской части (Законами от 27.12.2009 № 377-ФЗ и от 07.12.2011 № 420-ФЗ4 упоминание о лицах, отбывающих ограничение свободы, было заменено указанием на лиц, отбывающих принудительные работы). Но в ч. 2 этой нормы отбытие определенной части назначенного наказания как необходимое условие замены наказания более мягким по-прежнему связывалось только с лишением свободы. Тем самым вопрос о том, какую же часть наказания обязан отбыть осужденный к принудительным работам или к содержанию в дисциплинарной воинской части, остался открытым. Хотя этот пробел не раз отмечался в юридической литературе5, он продолжает существовать до сих пор.

СЗ РФ. 2011. № 11. Ст. 1495. СЗ РФ. 2009. № 52 (ч. I). Ст. 6453. СЗ РФ. 2011. № 50. Ст. 7362.

См., например: Грачева Ю. В. Оценка пределов судейского усмотрения в нормах о замене неотбытой части наказания более мягким видом наказания // Уголовное право: стратегия развития в XXI веке :

2

Различного рода законодательные ошибки встречаются и в нормах Особенной части УК РФ.

Закон от 27.12.2009 № 377-Ф3 установил уголовную ответственность за злостное уклонение от отбывания ограничения свободы (ч. 1 ст. 314 УК РФ). Злостное уклонение от отбывания ограничения свободы, назначенного в качестве основного вида наказания, влечет замену его неотбытой части принудительными работами или лишением свободы (ч. 5 ст. 53 УК РФ). Поэтому в примечании к ст. 314 УК РФ разъясняется, что уголовная ответственность наступает за злостное уклонение от отбывания наказания в виде ограничения свободы, назначенного только в качестве дополнительного наказания. Таким образом, последствия уклонения от отбывания наказания в виде ограничения свободы, назначенного в одном из двух возможных качеств, принципиально различаются.

Уклонение от отбывания основного наказания влечет его замену более строгим наказанием (принудительными работами либо лишением свободы), а уклонение от отбывания дополнительного наказания объявляется самостоятельным преступлением. Здесь налицо явное нарушение логики в оценке опасности уклонения от отбывания ограничения свободы как основного и как дополнительного наказания. Алогичность законодательного решения становится еще очевиднее, если сравнить установленные законом сроки применения более строгого наказания.

Допустим, лицо осуждено к одному году ограничения свободы. В случае злостного уклонения от его отбывания ограничение свободы может быть в соответствии с ч. 5 ст. 53 УК РФ заменено принудительными работами или лишением свободы максимум на 6 меся-

цев. А если то же наказание было назначено в качестве дополнительного, то при злостном уклонении от его отбывания максимальное наказание по ст. 314 УК РФ может составить 1 год лишения свободы. Получается, что законодатель оценивает уклонение от отбывания основного наказания как менее опасное правонарушение, чем уклонение от отбывания дополнительного наказания. Позиция выглядит странной и, видимо, нуждается в корректировке, тем более что злостное уклонение от отбывания штрафа или иных видов наказания, назначенных в качестве дополнительных, законодателем вообще не рассматривается в качестве преступления.

Ошибочные законотворческие решения встречаются и в основных составах преступлений, и в формулировании квалифицирующих признаков.

Одним из таких решений представляется изобретение норм, придающих значение самостоятельного преступления соучастию в других преступлениях, которые законом уже предусмотрены. Яркой иллюстрацией этому служит ст. 205.1 УК РФ, введенная Законом от 24.07.2002 № 103-ФЗ6 и после этого неоднократно реконструированная. Криминализация пособничества в совершении террористического акта как самостоятельного преступления не согласуется с общим учением о соучастии7 и порождает немало правоприменительных проблем.

Во-первых, вряд ли возможно найти теоретическое обоснование повышенной опасности пособничества совершению террористического акта (наказание от 10 до 20 лет лишения свободы) по сравнению с исполнением этого же преступления (от 8 до 15 лет). И дореволюционное российское8, и советское9 уголовное право

материалы X Междунар. науч.-практ. конференции. М., 2013. С. 177 ; Рарог А. И. «Работа над ошибками» — обязанность законодателя // Государство и право. 2014. № 4. С. 67.

6 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3020.

7 См. об этом: Борисов С. В. К вопросу о криминологической основе состава преступления в виде пособничества в совершении террористического акта // Криминологические основы уголовного права : материалы Х Российского конгресса уголовного права. М., 2016. С. 288 ; Некрасова А. А. Проблемы систематизации уголовно-правового регулирования специальных видов прикосновенности и соучастия в преступлениях террористического характера // Общество и право. 2016. № 4 (58). С. 69—71.

8 См.: Бернер А. Ф. Учебник уголовного права. СПб., 1865. Т. 1 : Часть Общая. С. 511.

9 См.: Шаргородский М. Д. Вина и наказание в советском уголовном праве. М., 1945. С. 23 ; Бурчак Ф. Г. Учение о соучастии по советскому уголовном праву. Киев, 1969. С. 169 ; Тельнов П. Ф. Ответственность за соучастие в преступлении. М., 1974. С. 95.

неизменно рассматривали пособничество как наименее опасную разновидность соучастия. Более снисходительное отношение к пособнику в сравнении с организатором и подстрекателем закреплено в российском УК (ч. 4 ст. 31) и явно выражено Верховным Судом РФ в определении по делу Дюльдина10. Кстати, уголовное законодательство ряда стран предусматривает обязательное (например, ч. 1 ст. 27 УК КРН, ч. 2 ст. 32 Республики Корея, ст. 63 УК Японии) либо факультативное (например, абз. 2 § 27 Уголовного уложения ФРГ, § 2 ст. 19 УК Польши, § 23 УК Дании) смягчение наказание пособнику.

Во-вторых, действующая редакция ст. 205.1 УК РФ порождает неизбежную конкуренцию между ее частью 3 и частью 1, которая предусматривает, в частности, пособничество совершению террористического акта в формах подготовки или вооружения исполнителя либо финансирования этого акта, а это ставит перед судьями весьма трудную задачу разграничить виды пособничества и обосновать различие в степени их общественной опасности.

Отход от оценки пособничества как наименее опасной разновидности соучастия проявился и в составе посредничества во взяточничестве, от которого УК РФ в 1996 г. принципиально отказался, но который был восстановлен Законом от 04.05.2011 № 97-ФЗ в отечественном уголовном законодательстве.

Разумеется, формулирование новых или воссоздание старых составов преступления — это суверенное право законодателя, но даже оно не должно нарушать системность уголовного законодательства как отрасли.

Во-первых, в первоначальной редакции посредничество во взяточничестве при значительном размере взятки (ч. 1 ст. 291.1 УК РФ) рассматривалось как более опасное преступление (наказание — до 5 лет лишения свободы), чем сама дача взятки в таком же размере (лишение свободы на срок до 3 лет). Этот перекос

был устранен только Законом от 03.07.2016 № 324-ФЗ11.

Во-вторых, при крупном размере взятки посредничество во взяточничестве (п. «б» ч. 3 ст. 291.1 УК РФ) по степени опасности приравнивалось к получению взятки (п. «в» ч. 5 ст. 290 УК РФ) и наказывалось строже (лишение свободы на срок от 7 до 12 лет), чем действия взяткодателя (п. «б» ч. 4 ст. 291 УК РФ — лишение свободы на срок от 5 до 10 лет). Эта ошибка также была исправлена упомянутым Законом № 324-ФЗ, который оценил посредничество как менее опасное деяние, чем дача взятки и ее получение.

В-третьих, ответственность за реальное посредничество при отсутствии отягчающих обстоятельств законом вообще не предусмотрена, а при значительном размере взятки самым строгим наказанием за такое деяние является лишение свободы на срок до 4 лет. В то же время за обещание или предложение посредничества во взяточничестве ответственность наступает даже при незначительном размере взятки, а наказание установлено в виде лишения свободы на срок до 7 лет.

Ситуация с пенализацией получения и дачи взятки, а также посредничества во взяточничестве и его обещания или предложения свидетельствует о том, что у законодателя нет каких-то логически обоснованных критериев для оценки сравнительной опасности трех известных ему разновидностей взяточничества, поэтому он вынужден периодически изменять санкции норм о взяточничестве12.

Большие сомнения вызывает и редакция ст. 205.3 УК РФ.

Во-первых, вряд ли можно найти удовлетворительное объяснение тому, что действия, которые по своей сути являются приготовлением к совершению преступлений террористического характера, признаются самостоятельным оконченным преступлением.

10 См.: кассационное определение Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 09.08.2012 № 48-012-65 // СПС «КонсультантПлюс».

11 СЗ РФ. 2016. № 27 (ч. II). Ст. 4257.

12 Критический анализ этой ситуации см., например: Грошев А. В. Антикоррупционные новеллы уголовного законодательства Российской Федерации (критический анализ) // Современные проблемы уголовной политики. Краснодар, 2011. Т. 2. С. 104—106 ; Савенко И. А. Изменения в законодательстве по преступлениям коррупционной направленности // Там же. С. 116.

Во-вторых, совершенно необъяснимо, почему приготовление к этим преступлениям законодатель считает гораздо более опасным (наказание — вплоть до пожизненного лишения свободы), чем сами подготавливаемые преступления.

В-третьих, вряд ли можно обосновать установление уголовной ответственности за прохождение обучения потенциальными террористами при отсутствии уголовной ответственности за организацию такого обучения.

Одним из видов законодательных ошибок является непродуманное включение квалифицирующих признаков. Примерами могут служить:

— придание квалифицирующего значения применению огнестрельного оружия при совершении террористического акта (исключен только в 2008 г.);

— придание умышленному причинению смерти человека статуса особо квалифицирующего признака захвата заложника (ч. 4 ст. 206), террористического акта (п. «б» ч. 3 ст. 205) и диверсии (ч. 3 ст. 281 УК РФ), реализованное Законом от 28.12.2008 № 321-ФЗ13. Отрицательное отношение к последней законодательной новелле автор настоящей статьи уже выразил и привел веские аргументы14. Одним из них является несогласие с позицией Пленума Верховного Суда РФ, который рекомендует судам квалифицировать террористический акт, повлекший умышленное причинение смерти одному или большему числу лиц, только по п. «б» ч. 3 ст. 205 УК РФ, без дополнительной квалификации по ст. 105 УК РФ15. Следуя такой рекомендации, суд оставит вне поля зрения многие квалифицирующие признаки, предусмотренные ч. 2 ст. 105 УК РФ, и к тому же назначит необоснованно мягкое наказание. Дело в том, что террористический акт с человеческими жертвами по п. «б» ч. 3 ст. 205 УК РФ может повлечь максимальное наказание в виде лишения свободы на срок до 20 лет (если не

прибегать к пожизненному лишению свободы). А если бы оно назначалось по совокупности с ч. 2 ст. 105 УК РФ, то могло бы составить до 30 лет лишения свободы, не говоря уже о невозможности применения смертной казни, предусмотренной (хотя и формально) за квалифицированные виды убийства. Вряд ли обоснованным является и включение неосторожного причинения смерти человека в число квалифицирующих признаков террористического акта (п. «в» ч. 2 т. 205 УК РФ). Эти последствия органично присущи террористическому акту, а нередко составляют его цель, поэтому вряд ли могут находиться за пределами умысла террориста.

К числу законотворческих ошибок относится нарушение системности в формулировках примечаний к статьям Уголовного кодекса.

Так, представляется странным отсутствие в ст. 127 УК РФ поощрительного примечания, тогда как в других статьях УК РФ о преступлениях, связанных с посягательством на личную свободу (126, 127.1, 206), такие примечания имеются.

Весьма сомнительным является ограничение сферы применения освобождения от уголовной ответственности при добровольном освобождении потерпевшего в статье УК РФ о торговле людьми, тогда как при похищении человека и захвате заложника такие ограничения не установлены.

Еще более удивительным было установление Законом от 24.07.2007 № 211-ФЗ16 тождественных примечаний к ст. 282.1 и 282.2 УК РФ.

Эти нормы появились в УК РФ в 2002 г. В примечании к ст. 282.2 УК РФ освобождение от уголовной ответственности связывалось с вступлением в законную силу судебного решения о ликвидации экстремистской организации или о запрете ее деятельности. Это было вполне обоснованно, ибо до судебного решения организация не считалась экстремистской. Но ст. 282.1 УК РФ предусматривала принципиально другую ситуацию: экстремистское сообщество по за-

13 СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 29.

14 См.: Рарог А. И. Уголовный кодекс России против терроризма // Lex Russica. 2017. № 4 (125). С. 165.

15 См.: постановление от 09.12.2012 № 1 «О некоторых вопросах судебной практики по уголовным делам о преступлениях террористической направленности». П. 9 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2012. № 4.

16 СЗ РФ. 2008. № 19.

кону являлось преступным с самого момента создания и для установления его преступного характера не требовалось никакого судебного решения. Поэтому примечание к этой норме предусматривало освобождение от уголовной ответственности лица, добровольно прекратившего участие в экстремистском сообществе, если в его действиях не содержится состава иного преступления. Однако Закон от 24.07.2007 сформулировал примечание 1 к ст. 282.1 УК РФ точно так же, как и примечание к ст. 282.2 УК РФ, что сделало его принципиально неисполнимым. И только через 7 лет эта ошибка была исправлена Законом от 28.096.2014 № 179-ФЗ17, который вернулся к первоначальной редакции примечания к ст. 282.1 УК РФ.

Наиболее распространены законотворческие ошибки в санкциях норм Особенной части УК РФ.

Значение системы наказаний заключается, в частности, в том, что не только для суда, но и для законодателя являются безусловно обязательными правила, сформулированные в Общей части Уголовного кодекса и определяющие порядок применения каждого вида наказания и его количественные характеристики, т.е. сроки или размеры. Грубым нарушением изложенного требования было, например, установление Законом от 08.12.2003 № 162-ФЗ в санкции ч. 1 ст. 241 УК РФ (организация занятия проституцией) наказания в виде ограничения свободы на срок до пяти лет, тогда как по действующему законодательству ограничение свободы как основной вид наказания за умышленное преступление не может превышать трех лет. До этого предела и была Федеральным законом от 21.07.200418 снижена продолжительность ограничения свободы в санкции ч. 1 ст. 241 УК РФ.

Примером системной ошибки может служить и санкция ч. 3 ст. 281 УК РФ, где, вопреки положениям ст. 57 УК РФ, в которой преступления против государственной власти не упоминаются, установлено наказание в виде пожизненного лишения свободы.

К этому же виду ошибки можно отнести и несбалансированные санкции ч. 1 и 2 ст. 173.1 УК РФ: основной состав преступления влечет наказание в виде принудительных работ (наряду со штрафом и лишением свободы), а квалифицированный — обязательные работы (также наряду со штрафом и лишением свободы).

Самой распространенной системной ошибкой в санкциях является недопустимое установление наказания в виде принудительных работ либо установление недопустимых размеров этого наказания.

Принудительные работы — это альтернативный вид наказания (ч. 1 ст. 53.1 УК РФ). В соответствии с ч. 2 той же статьи УК РФ он не может назначаться как самостоятельный вид наказания, а применяется вместо назначенного наказания в виде лишения свободы, если суд придет к убеждению, что исправление осужденного возможно без реального отбывания наказания в местах лишения свободы19. В этом случае продолжительность принудительных работ равна (и это принципиально важно!) назначенному сроку лишения свободы. Значит, она ни при каких обстоятельствах не может превышать назначенного судом срока лишения свободы. Между тем установленный в ст. 53.1 УК РФ порядок применения принудительных работ самим же законодателем часто нарушается.

Игнорируя юридическую природу принудительных работ как альтернативного вида наказания, законодатель включает их в те санкции, которые вообще не предусматривают лишения свободы (например, части первые всех статей УК о специальных видах мошенничества, ч. 1 и ч. 2 ст. 200.1 УК РФ), либо устанавливает возможность применения принудительных работ на срок, превышающий максимально возможный срок лишения свободы (например, ч. 2 ст. 121, ч. 1 ст. 135, ч. 1 ст. 145.1, ст. 172 УК РФ).

Наряду с уголовно-политическими и системными ошибками, в санкциях встречаются и технические ошибки, т.е. откровенный брак.

17 СЗ РФ. 2014. № 26 (ч. I). Ст. 3385.

18 СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3091.

19 К рассматриваемому вопросу не имеет отношения возможность применения принудительных работ в порядке замены обязательных (ч. 3 ст. 49 УК РФ) либо исправительных (ч. 4 ст. 50 УК РФ) работ в случае злостного уклонения от их отбывания, а также замены лишения свободы принудительными работами на основании ст. 80 УК РФ.

Так, не раз упоминавшимся Законом от 08.12.2003, изменившим в том числе и многие санкции, в ч. 1 ст. 165 УК РФ (основной состав) было установлено наказание вплоть до 6 лет, в ч. 2 той же статьи (квалифицированный состав) — до 3 лет, а в ч. 3 — до 5 лет лишения свободы. Эта несуразица была ликвидирована Законом от 21.07.2004 № 7Э-ФЗ.

Закон от 25.12.2008 № 280-ФЗ20, внося изменения в целый ряд санкций, установил, что деяние, предусмотренное ч. 2 ст. 201 УК РФ, может быть наказано «штрафом в размере до одного миллиона рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до пяти лет или без такового». Общеизвестно, что формулировка «или без такового» относима исключительно к дополнительным видам наказания. После этого в санкцию ч. 2 ст. 201 УК РФ изменения вносились дважды: Законами от 27.12.2009 № 377-ФЗ и от 07.12. 2011 № 420-ФЗ, однако отмеченный очевидный законодательный брак до сих пор не устранен.

Думается, что законодательные ошибки неизбежны и обусловлены несовершенством законодательного процесса в нашей стране.

Конституция Российской Федерации предоставила право законодательной инициативы очень многим субъектам, каждый из которых вносит свой законопроект по какому-то узкому вопросу без согласования с другими законопроектами и даже с общей идеологией Уголовного кодекса. Проекты рассматриваются Правовым управлением и профильными комитетами Государственной Думы каждый в отдельности. Таким же путем проекты передаются на заключение Правительства РФ и заинтересованных ведомств. В итоге из-за несовершенства Регламента Государственной Думы, принятого еще

22 января 1998 г., законодатель рассматривает несколько законопроектов одновременно, но без взаимосвязи и без сопоставления с идеологией Уголовного кодекса. Поэтому поправки к УК принимаются «пачками» — по 4—5 в день. Так, 27 декабря 2018 г. были приняты 6 законов, вносящих изменения в УК РФ. При таком методе рассмотрения и принятия законов вряд ли возможно обеспечить их непротиворечивость. Видимо, изменений можно не ждать, пока эффективность работы Государственной Думы будет оцениваться по числу принятых законов.

В связи с проблемой законодательных ошибок с ностальгией вспоминается советское законодательство второй половины прошлого столетия. Оно было более стабильно, а правовые нормы были более обоснованны теоретически и совершенны с точки зрения юридической техники. Единообразное их применения гарантировалось правом Президиума Верховного Совета СССР (и, соответственно, президиумов верховных советов союзных республик) давать официальное толкование закона, а также правом Верховного Суда СССР (и, соответственно, верховных судов союзных республик) давать разъяснения, которые по закону являлись руководящими.

В постсоветский период сложилась иная ситуация: Конституция РФ не предоставила ни одному органу власти права давать официальное толкование закона, а разъяснения Верховного Суда по вопросам судебной практики лишила свойства руководящих. Поэтому сомнения относительно смысла той или иной нормы, которые возникают довольно часто, не могут быть разрешены ни на каком официальном уровне, что приводит к разноголосице в теории права и к отсутствию единообразия в практическом применении закона.

БИБЛИОГРАФИЯ

1. Бернер А. Ф. Учебник уголовного права. — СПб., 1865. — Т. 1 : Часть Общая. — 940 с.

2. Борисов С. В. К вопросу о криминологической основе состава преступления в виде пособничества в совершении террористического акта // Криминологические основы уголовного права : материалы Х Российского конгресса уголовного права. — М., 2016. — С. 285—288.

3. Бурчак Ф. Г. Учение о соучастии по советскому уголовном праву. — Киев, 1969. — 216 с.

20 СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6235.

4. Грачева Ю. В. Оценка пределов судейского усмотрения в нормах о замене неотбытой части наказания более мягким видом наказания // Уголовное право: стратегия развития в XXI веке : материалы X Международной научно-практической конференции. — М., 2013. — С. 176—178.

5. Грошев А. В. Антикоррупционные новеллы уголовного законодательства Российской Федерации (критический анализ) // Современные проблемы уголовной политики. — Краснодар, 2011. — Т. 2. — С. 104—106.

6. Кадников Н. Г. К вопросу о квалификации некоторых преступлений, посягающих на общественную безопасность и общественный порядок // Вестник Моск. ун-та МВД России. — 2092. — № 3. — С. 182—187.

7. Некрасова А. А. Проблемы систематизации уголовно-правового регулирования специальных видов прикосновенности и соучастия в преступлениях террористического характера // Общество и право. — 2016. — № 4 (58). — С. 69—71.

8. РарогА. И. «Работа над ошибками» — обязанность законодателя // Государство и право. — 2014. — № 4. — С. 65—73.

9. Российское уголовное право. Общая и Особенная части : в 3 т. / под ред. Н. А. Лопашенко. — М., 2014. — Т. 3. — 664 с.

10. Савенко И. А. Изменения в законодательстве по преступлениям коррупционной направленности // Современные проблемы уголовной политики. — Краснодар, 2011. — Т. 2. — С. 113—119.

11. Тельнов П. Ф. Ответственность за соучастие в преступлении. — М., 1974. — 208 с.

12. Уголовное право России. Особенная часть / под ред. И. Э. Звечаровского. — М., 2010. — 640 с.

13. Уголовное право России. Особенная часть / под ред. О. С. Капинус. — М., 2015. — Т. 2. — 941 с.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

14. Шаргородский М. Д. Вина и наказание в советском уголовном праве. — М., 1945. — 56 с.

Материал поступил в редакцию 10 января 2019 г.

LEGISLATOR’S ERROR: TYPES, REASONS, WAYS OF CORRECTION

RAROG Aleksey Ivanovich, Doctor of Law, Professor, Honored Scientist of the Russian Federation, Honorary Lawyer of the City of Moscow, Professor of the Department of Criminal Law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL) alek.rarog@yandex.ru

125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, d. 9

Abstract. The paper raises the question of the inevitability not only of judicial (in specific criminal cases) errors, but also of law enforcement errors (the practice of incorrect application of the criminal law established spontaneously or at the direction of higher judicial authorities), as well as legislative errors of political, system or technical nature. Considering the specific law-making mistakes made in the norms of the General Part and in each of the structural elements of many of the norms of the Special Part of the Criminal Code of the Russian Federation, the author notes the appreciable work of the legislator to eliminate errors with satisfaction. At the same time, the paper provides specific examples of errors that are repeatedly noted in the special literature, still yet to be corrected, and suggests ways to correct them, in particular, amending the Regulations of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation regarding the procedure for discussing bills.

Keywords: judicial error; law enforcement error; legislator’s error of a criminal political, systemic and technical nature; correction of legislative errors.

REFERENCES (TRANSLITERATION)

1. Berner A. F. Uchebnik ugolovnogo prava. — SPb., 1865. — T. 1 : Chast’ Obshchaya. — 940 s.

2. Borisov S. V. K voprosu o kriminologicheskoj osnove sostava prestupleniya v vide posobnichestva v sovershenii terroristicheskogo akta // Kriminologicheskie osnovy ugolovnogo prava : materialy H Rossijskogo kongressa ugolovnogo prava. — M., 2016. — S. 285—288.

3. Burchak F. G. Uchenie o souchastii po sovetskomu ugolovnom pravu. — Kiev, 1969. — 216 s.

4. Gracheva Yu. V. Ocenka predelov sudejskogo usmotreniya v normah o zamene neotbytoj chasti nakazaniya bolee myagkim vidom nakazaniya // Ugolovnoe pravo: strategiya razvitiya v XXI veke : materialy X Mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj konferencii. — M., 2013. — S. 176—178.

5. Groshev A. V. Antikorrupcionnye novelly ugolovnogo zakonodatel’stva Rossijskoj Federacii (kriticheskij analiz) // Sovremennye problemy ugolovnoj politiki. — Krasnodar, 2011. — T. 2. — S. 104—106.

6. Kadnikov N. G. K voprosu o kvalifikacii nekotoryh prestuplenij, posyagayushchih na obshchestvennuyu bezopasnost’ i obshchestvennyj poryadok // Vestnik Mosk. un-ta MVD Rossii. — 2092. — № 3. — S. 182—187.

7. Nekrasova A. A. Problemy sistematizacii ugolovno-pravovogo regulirovaniya special’nyh vidov prikosnovennosti i souchastiya v prestupleniyah terroristicheskogo haraktera // Obshchestvo i pravo. — 2016. — № 4 (58). — S. 69—71.

8. Rarog A. I. «Rabota nad oshibkami» — obyazannost’ zakonodatelya // Gosudarstvo i pravo. — 2014. — № 4. — S. 65—73.

9. Rossijskoe ugolovnoe pravo. Obshchaya i Osobennaya chasti : v 3 t. / pod red. N. A. Lopashenko. — M., 2014. — T. 3. — 664 s.

10. Savenko I. A. Izmeneniya v zakonodatel’stve po prestupleniyam korrupcionnoj napravlennosti // Sovremennye problemy ugolovnoj politiki. — Krasnodar, 2011. — T. 2. — S. 113—119.

11. Tel’nov P. F. Otvetstvennost’ za souchastie v prestuplenii. — M., 1974. — 208 s.

12. Ugolovnoe pravo Rossii. Osobennaya chast’ / pod red. I. E. Zvecharovskogo. — M., 2010. — 640 s.

13. Ugolovnoe pravo Rossii. Osobennaya chast’ / pod red. O. S. Kapinus. — M., 2015. — T. 2. — 941 s.

14. Shargorodskij M. D. Vina i nakazanie v sovetskom ugolovnom prave. — M., 1945. — 56 s.

УДК 340.113.1

Страницы в журнале: 22-26 

Е.О. ЧИНАРЯН,

кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры семейного и ювенального права Российского государственного социального университета

Ошибка в законотворчестве влечет за собой негативный результат деятельности в правовой сфере, препятствует достижению законодательно определенных целей и содержит в себе потенциальные возможности наступления вредных, а в отдельных случаях опасных для общества, личности и государства последствий. В отличие от правоприменительной ошибки, ошибка в законотворчестве носит иррациональный характер: правоприменитель убежден в правильности своих действий, однако законотворческая ошибка отражается на характеристике преступного деяния, играя важную роль в процессе его квалификации и определении наказания.

Ключевые слова: законодательная техника, законотворческая ошибка, приемы и правила законодательной техники.

The concept and a general description of a law-making error

Chinarjan E.

A law-making error entails adverse results in the legal domain, thwarts legally definitive objectives and contains a potential of disruptive effects, which are in certain instances threatening to the society, the individual and the state. In contrast to adoptive norms, an error in law-making is irrational in nature: a legal practitioner is convinced of the rightness of their action, whereas a law-making error manifests itself in the qualification of the criminal deed, playing a crucial part in its characteristic and passing the verdict.

Keywords: legal techniques, law-making error, devices and rules of legal technique.

Понятие «законотворческая ошибка», хотя и не является новым, еще не устоялось в юридической науке и практике. С ним связано правильное определение совокупности неточностей, упущений, дефектов и изъянов в законах, которые могут быть отнесены на счет деятельности законодательных органов как элемента деформации процесса правотворческой деятельности. Чтобы сформировать общую теорию юридических ошибок, требуется разработка теорий правотворческих, правоприменительных и интерпретационных ошибок, что успешно осуществляется в юридической науке.

В юридической литературе имеется ряд заслуживающих внимания определений понятия «законотворческая ошибка» и классификаций, представляющих значительный научный интерес. А.С. Лашков определяет законотворческую ошибку как «неадекватный (отставание или опережение достигнутого уровня зрелости регулируемых отношений) экономическим, политическим, психологическим, организационным целям, логико-гносеологическим закономерностям правосозидания результат официального обнародования юридической нормы, института права, нарушающий в силу добросовестного заблуждения или виновного противоправного деяния общие принципы либо конкретные правила правообразования, влекущий или способный вызвать негативные социальные и юридические последствия и выступающий основанием для требования от обязанной стороны устранить допущенную ошибку, возместить причиненный вред». При этом указанный автор предлагает многоплановую классификацию таких ошибок: 1) по критерию отраслевой принадлежности; 2) по психологическому механизму формирования (умышленные и неумышленные); 3) по фиксации степени общности регулируемой деятельности (общего и специального регулирования); 4) по видам нормативных правовых актов, где они обнаруживаются; 5) по стадиям правотворческого процесса; 6) по правильности определения уровня юридической регламентации (превышающие уровень регулирующего предмета и не достигающие необходимого уровня отражаемой деятельности); 7) по степени юридической урегулированности (отсутствие регламентации, недостаточная регуляция, чрезмерная регуляция); по своевременности государственной регуляции (опережающие и отстающие от развития отражаемой действительности); 9) по содержательной значимости и величине последствий; 10) по элементам логической структуры (при формулировании гипотезы, диспозиции, санкции); 11) по критерию возможности действия; 12) по времени обнаружения; 13) по способу совершения (логические и фактические); 14) по признаку правильности упорядочения действующих норм (кодификационные и инкорпоративные); 15) по характеру вызываемых последствий (моральный вред, материальный вред, организационные сбои, неверная ориентация юридической практики, рост противоправной активности); 16) по степени распространенности (типичные, редкие); 17) по трудности обнаружения (явные и латентные); 18) по субъекту обнаружения (наука, практика, обыденное правосознание); 19) по критерию психологических основ их совершения (простительные и непростительные); 20) особые, автономные группы правотворческих ошибок; 21) технико-юридические ошибки[1].

Нас интересует только последняя классификационная группа — технико-юридические ошибки, к которым А.С. Лашков относит дефекты формы законов, отступления от принципов и правил юридической техники. При этом технологические законодательные ошибки указанный автор предлагает именовать «погрешностями», что позволяет подчеркнуть их незначительную социальную вредность и относительную простоту устранения.

Семантически понятия «ошибка» и «погрешность» имеют тождественное смысловое значение, что не позволяет заменой терминологии снизить социальную вредность, а также указать, что каждая из разновидностей предложенной классификации будет принадлежать к той группе правотворческих ошибок, которая именуется А.С. Лашковым технико-юридическими. Они также различаются по отраслевой принадлежности, по психологическому механизму формирования, по времени обнаружения и т. д., т. е. в равной степени относятся ко всем видам правотворческих ошибок, а не только к тем, которые А.С. Лашков именует «грубыми», серьезным образом сказывающимися на эффективности правового регулирования.

Стоит рассмотреть еще одно определение понятия законотворческой ошибки: такое отступление от требований законодательной техники, логики и грамматики, которое снижает качество закона, вызывает затруднения в толковании содержания его нормативных установлений, препятствует их реализации в конкретных отношениях. Правоведы выделяют три типа (класса) ошибок: юридические, логические и грамматические. К юридическим ошибкам они относят: 1) ошибки в проектировании механизма правового регулирования, 2) пробелы, 3) избыточную нормативность, 4) нарушения стиля, 5) коллизии между отдельными законами, 6) фактографические ошибки; к логическим — 1) логические противоречия, 2) использование понятий не в соответствии с их общепринятым значением, 3) нарушение соразмерности определения понятий, 4) тавтологию, 5) определение неизвестного через неизвестное; к грамматическим — нарушения лексических, орфографических и синтаксических норм современного русского языка.

Вызывает сомнение правильность деления ошибок на юридические и неюридические (логические и грамматические). Любые ошибки, допущенные в сфере правотворчества, могут быть поименованы юридическими ошибками безотносительно к тому, что нарушено: законы логики или правила грамматики. И те и другие являются правилами, приемами, средствами законодательной техники, и их несоблюдение следует считать причиной юридических ошибок.

Если вести речь о классификации законодательных ошибок по видам нарушенных правил (требований), то представляется возможным выделить праксеологические, логические и лексико-грамматические ошибки. Именно совокупность этих видов правил, приемов и средств составляет наиболее важные аспекты содержания законодательной техники при формулировании законов.

Праксеология (философская концепция деятельности) как общая методология рассматривает способы деятельности (в том числе и мыслительной) с точки зрения их практических свойств и эффективности. Основная праксеологическая схема анализа включает: 1) накопление знаний о предмете законодательной регуляции; 2) типологию действий по разработке нормативных систем; 3) критику действий с точки зрения их технических достоинств и критику методов, применяющихся в этих действиях; 4) структуру законотворческого процесса (от подготовки концепции нормативного акта до принятия закона); 5) построение системы категорий (понятий). Эта «грамматика действия» (по аналогии с грамматикой языка) должна быть эффективной. Для этого деятельность должна быть результативной и продуктивной, т. е. достигать поставленной цели; она должна быть надежной (чем более надежны приемы и способы деятельности, тем больше объективная возможность получения этими приемами намеченного результата) и последовательной. В числе свойств нормативного акта, обеспечиваемых праксеологией, — его нормативность, общеобязательность, полнота и конкретность правового регулирования, соответствие норм закономерностям и потребностям общественного развития.

Лексико-грамматические правила обеспечивают ясность и доступность языка закона, точность и определенность терминов и формулировок, а законы логики — логическую непротиворечивость и формальную определенность актов.

Логический аспект качества закона включает в себя логическую правильность строения (структуры) содержания закона: правильность образования логических элементов в законе и логическую правильность связей элементов закона. Нормативная логика (деонтическая логика, или логика норм) — раздел логики, исследующий логическую структуру и логические связи нормативных высказываний (суждений). В основе логической структуры нормы права лежит характеристика практического действия с точки зрения определенной системы норм права. Нормативный статус действия обычно выражается понятиями «разрешено» — «запрещено», «обязательно» — «нормативно безразлично».

В логике определение обязательности (запрещенности) связано с понятием наказания (санкции): действие обязательно, когда воздержание от него влечет за собой наказание; действие запрещено, когда его совершение влечет за собой наказание. Как видим, логическая конструкция предполагает все элементы нормы права, в отличие от современной науки, которая трактует норму права как общеобязательное правило поведения, установленное и санкционированное государством, акцентируя таким образом внимание на ее одном элементе — диспозиции и опуская другие — гипотезу и санкцию.

Нормативное высказывание (суждение) имеет в своей основе логическую (деонтическую) модальность (от лат. modus — способ). Деонтическая модальность (правильность способа) обеспечивает правильность образования логических элементов (понятий и высказываний), составляющих структуру нормы права (гипотезу, диспозицию, санкцию), и правильность связей элементов внутри нормы права. В качестве требований к правильности связей элементов в законе Н.А. Власенко выделяет: определенность, непротиворечивость и последовательность[2]. Е.В. Сырых указал требования к правильности образования и использования логических элементов в законе: правильность понятий, деонтической модальности и суждения[3]. С этим можно согласиться с учетом высказанных ранее суждений.

Логическая природа нормы права предопределяет и логические ошибки в законотворчестве (алогизмы), в основе которых лежат нарушения законов, правил логики и логических операций. Алогизмы соответствуют видам требований, обеспечивающих логическую правильность закона. В силу этого их также можно делить на алогизмы, возникающие из-за нарушения требований логической правильности, предъявляемых к образованию логических элементов, и алогизмы, нарушающие требования к связям логических элементов в законе.

Алогизмы, нарушающие требования правильности логических элементов, их образования и структуры, подразделяют на логические ошибки в выборе и использовании деонтических модальностей при формулировании закона; ошибки в нормативных высказываниях (суждениях); алогизмы в определении понятий. Типичными погрешностями в формулировании понятий являются:

— несоразмерность определений, формулируемых в законе, которая выражается в чрезмерной широте определения или в чрезмерной его узости. Примером может служить ст. 204 УК РФ, в которой узко определено родовое понятие субъекта коммерческого подкупа: «лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой или иной организации». Поскольку законодателем не была определена совокупность видовых понятий, полностью отражающих круг лиц, способных влиять на принятие решений в организации, за пределами понятия субъекта коммерческого подкупа остались нотариусы, аудиторы, третейские судьи, которые хотя и не выполняют управленческие функции, но могут оказаться субъектами коммерческого подкупа[4];

— тавтология, при которой понятие определяется через самого себя, хотя и в других выражениях. Например: «Оскорбление, то есть унижение чести и достоинства другого лица» (ст. 130 УК РФ);

— определение неизвестного через неизвестное, когда понятие определяется через другое понятие, признаки которого неизвестны и которое само подлежит определению. Например: «Разрушение, повреждение или приведение иным способом в негодное для эксплуатации состояние объектов энергетики, электросвязи, жилищного и коммунального хозяйства или других объектов жизнеобеспечения» (ст. 215.2 УК РФ). Что законодатель подразумевает под «приведением иным способом в негодное для эксплуатации состояние», кроме перечисленных им, и о каких именно «других объектах жизнеобеспечения» идет речь в данном составе преступления, непонятно.

К алогизмам, возникающим в результате нарушения требований, предъявляемых к связям логических элементов в законе, прежде всего следует отнести алогизмы, возникшие в результате нарушения последовательности развития конституционных положений отраслевым законодательством. В качестве примера следует указать ст. 4 «Принцип равенства граждан перед законом» УК РФ. При буквальном толковании ее положения вопреки ч. 1 ст. 19 Конституции РФ не распространяются на лиц без гражданства. Другой пример: нормы ч. 1 ст. 1 УК РФ: «Уголовное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса. Новые законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат включению в настоящий Кодекс» и ч. 1 ст. 3 УК РФ: «Преступность деяния, а также его наказуемость и иные уголовно-правовые последствия определяются только настоящим Кодексом» в определенной степени игнорируют положения ч. 4 ст. 15 и п. 2 раздела 2 «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ, так как по буквальному смыслу уголовно-правовых норм не имеют прямого действия ч. 2 ст. 15, ч. 1 ст. 19, ч. 2 ст. 21, ч. 1 ст. 50, статьи 52 и 54, ч. 2 ст. 63 Конституции РФ и ратифицированные международные договоры.

В эту же группу входят алогизмы, возникшие в результате нарушения требований непротиворечивости предписаний закона. В качестве примера следует указать несоответствие ряда институтов Особенной части УК РФ принципам уголовного права, предусмотренным в Общей части УК РФ. Не соответствует принципу равенства граждан перед законом независимо от должностного положения (ст. 4) институт должностного лица (примечание к ст. 285) со штрафными санкциями за злоупотребление должностными полномочиями; существует явное логическое несоответствие между многообразием видов преступлений (256 видов без учета квалифицированных составов), описанных в диспозициях, и однообразием видов наказания (11 видов, из которых 3 не могут применяться), восполняемое с помощью относительно определенных санкций с множественной альтернативностью.

Праксеологические ошибки законотворчества лежат в иной сфере познавательной деятельности: это недостатки и упущения на стадии проектирования правовых норм, перевода имеющихся представлений о социальных и юридических закономерностях в нормативные правовые установления в то время, когда сами представления и потребность их перевода в правовую сферу еще не созрели. В качестве примера могут выступать статьи УК РФ, предусматривающие составы, которые очень редко применяются или не применяются совсем не в силу плохой работы правоприменителей, а потому что данные преступления не совершаются.

Основной круг гносеологических ошибок очерчивается посредством таких проблем, как интерпретация законоведом объекта познания, структура познавательного процесса, проблема истины и ее критерия, проблема форм и методов познания. И хотя этот вид действия предшествует подготовке проекта закона, тем не менее ошибки, допущенные при анализе общественных процессов и явлений и установлении потребности правовой регламентации, могут отразиться на этапе подготовки проекта и других стадиях законотворчества, на которых концепция превращается в законодательный текст.

К праксеологическим ошибкам следует отнести пробел в праве, возникающий тогда, когда определенный вопрос сферы правового регулирования должен решаться юридическими средствами, но конкретное его решение не предусмотрено или предусмотрено неполностью. В сфере уголовно-правового регулирования то или иное запрещенное деяние должно быть четко, полно и недвусмысленно отражено в нормативном акте. Применение уголовного закона по аналогии не допускается. Поэтому устранение пробелов допустимо только принятием закона или внесением в него дополнений.

Примером полной пробельности в уголовном праве может служить отсутствие нормы об ответственности за создание террористических организаций и участие в них, а также за финансирование террористических организаций и умышленное предоставление или сбор средств с намерением их использования для совершения террористических актов. Обращает на себя внимание и тот факт, что в ст. 205 УК РФ (как и во всех нормативных актах последнего десятилетия, посвященных данному вопросу) терроризм заявляется не как составная часть организованной преступности, а как вид преступления, существующий самостоятельно и независимо от организованной преступности. Такой подход является ошибочным, поскольку борьба с внутригосударственным и международным терроризмом вне рамок противодействия организованной преступности не отражает современный уровень развития общественных отношений. Представляется, что в законодательстве следует отразить все виды деятельности и весь комплекс вопросов, обеспечивающих противодействие терроризму в рамках борьбы с организованной преступностью.

Полностью не отражены в уголовном законодательстве и другие виды общественных отношений, сформировавшихся в недрах общественного развития в современной России. Так, в силу актуальности и очевидности, не требующих предварительного анализа, следует криминализировать в отдельных статьях УК РФ организованные формы торговли людьми в целях их содержания в рабстве; незаконную сексуальную эксплуатацию женщин и детей; незаконную трансплантацию человеческих органов; незаконную миграцию; получение незаконного вознаграждения должностными лицами зарубежных и международных организаций на территории России; противоправные деяния фрикеров (телефонных пиратов) и хакеров по хищению денежных средств с использованием сети Интернет и баз данных; радиопиратство.

Примерами неполной пробельности являются ситуации, при которых законодатель, формулируя закон, не до конца или недостаточно четко решает вопросы, что требует разъяснений пленума Верховного суда РФ, выполняющего компенсационную функцию. Все постановления пленума Верховного суда РФ, посвященные вопросам уголовного права, предназначены устранить этот вид пробельности. Однако разъяснения не являются официальным источником права и, кроме того, часто сами содержат пробелы, противоречия и неясности.

Нарушения юридической техники могут выразиться и в предумышленном злоупотреблении ее средствами и приемами, которые по критерию способа действия можно включить в праксеологический тип законодательных ошибок. О вероятности злоупотребления приемами юридической техники писал Д.А. Керимов, обращая внимание на то, что использование абстрактного или казуального приема изложения норм права «нередко доводится до крайностей в зависимости от политических целей того или иного закона. В тех случаях, когда законодатель менее всего заинтересован в применении правовых предписаний закона в точном и строгом соответствии с их текстом, они формулируются в такой абстрактной форме, что любое поведение участников правовых отношений может быть подведено под их действие, и наоборот»[5]. Действительно, иногда трудно определить стремление законодателя: то ли он не знаком с правилами юридической техники, то ли, в совершенстве ею владея, намеренно формулирует норму права или комплекс норм таким образом, чтобы в дальнейшем толковать их в угоду конъюнктурным соображениям, личным или групповым интересам, то ли вынужденно идет на нарушение правил законодательной техники под влиянием сложившейся социально-политической обстановки[6].

Эффективность законотворчества складывается из многих составляющих и зависит от множества факторов, одним из которых выступает выявление ошибок для их дальнейшего устранения. Этот фактор не выделяется в теории в качестве самостоятельного, однако преемственность в развитии законодательства немыслима без выявления и глубокого анализа природы и видов ошибочных законодательных решений. Замедлить демократическое развитие социальных процессов в России могут не только сбои в сфере экономики и промахи в политике, но и некачественные, малоэффективные законы. В настоящее время много говорится и пишется о различных ошибках прошлого, однако не менее важно выявлять и анализировать законодательные ошибки и дефекты текущего законотворчества.

Ошибка в законотворчестве влечет негативный результат деятельности в правовой сфере, препятствует достижению законодательно определенных целей и содержит в себе потенциальные возможности наступления вредных, а в отдельных случаях опасных для общества, личности и государства последствий. В отличие от правоприменительной, ошибка в законотворчестве носит иррациональный характер: правоприменитель убежден в правильности своих действий, однако ошибка законодателя отражается на характеристике преступного деяния, играя важную роль в процессе его квалификации и определении наказания.

Литература

Баранов В.М., Сырых В.М. Законотворческие ошибки: понятие и типология // Законотворческая техника современной России: со-стояние, проблемы, совершенствование: Сб. статей. — Н. Новгород, 2001. Т. 1.

Баранов В.М. Истинность норм советского права. Проблемы теории и практики. — Саратов, 1989.

Горский Д.П. и др. Краткий словарь по ло-гике. — М., 1991.

Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. — М., 1993. 

Библиография

1 См.: Лашков А.С. Правотворческие ошибки. Проблемы теории и практики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — СПб., 1999.

2 См.: Власенко Н.А. Язык права. — Иркутск, 1997.

3 См.: Сырых Е.В. Алогизмы в законе: понятие, виды, методика использования в образовательном процессе // Законодательная техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. статей: В 2 т. — Н. Новгород, 2001.

4 См.: Завидов Б.Д. О мошенничестве и его видоизменениях (модификациях) в уголовном праве России // Экономика и право. 1998. № 11.

5 Керимов Д.А. Законодательная техника: Науч.-метод. и учеб. пособие. — М., 1998. С. 39.

6 См.: Денисов С.А. Выражение интересов управленческих групп с помощью юридической техники // Проблемы юридической техники: Сб. статей. — Н. Новгород, 2000. С. 125.

Только
на первый взгляд кажется, что законы
творить просто, и делать
это может чуть ли не каждый. Законотворчество
— очень слож­ный
процесс, требующий высокой профессиональной
подготовки и концентрации интеллектуальной
энергии. И даже когда за подготов­ку
законопроекта берется команда
высококлассных юристов, не все­гда
дело обходится без ошибок.

1. Государственная
   Дума
   в
   начале
   90-х
   годов
   приняла
   первый
   Закон
   о
   банкротстве.
   Он
   получился
   довольно
   хорошим.
   Поскольку
   банкротство
   бы­ло
   для
   нас
   делом
   новым,
   разработчики
   Закона
   в
   полной
   мере
   ознакоми­лись
   с
   зарубежным
   опытом
   и
   постарались
   его
   учесть.
   Однако
   через
   два
   года
   обнаружилось,
   что
   в
   данном
   Законе
   были
   допущены
   серьезные
   ошибки.
   Оказывается,
   разработчики
   Закона
   не
   учли,
   что
   в
   России
   существует
   много
   градообразующих
   предприятий
   (т.е.
   предприятий,
   в
   работе
   которых
   при­нимает
   участие
   практически
   все
   население
   города),
   например
   завод
   «Но­рильский
   никель»,
   завод
   по
   обработке
   атомных
   отходов
   «Маяк»,
   АвтоВАЗ.
   Если
   такое
   предприятие
   обанкротится,
   на
   грани
   голода
   оказывается
   весь
   город.
   Куда
   деваться
   людям?
   Ведь
   осуществить
   переезд
   на
   новое
   место
   жи­тельства
   непросто!
   Пришлось
   Закон
   срочно
   менять.

2. Создатели
   Закона
   «О
   гражданстве»
   очень
   внимательно
   изучали
   про­блему
   предоставления
   российского
   гражданства.
   Они
   детально
   ознакоми­лись
   и
   с
   зарубежным
   опытом
   разрешения
   этой
   проблемы.
   Поначалу
   все
   по­ложительно
   оценивали
   Закон.
   Но
   спустя
   некоторое
   время
   в
   печать
   стали
   просачиваться
   анекдотичные
   случаи.
   Например,
   в
   российской
   армии
   мог­ли
   служить
   наши
   соотечественники,
   жители
   бывших
   союзных
   республик.
   Однако
   после
   службы
   в
   армии
   они
   не
   могли
   согласно
   данному
   Закону
   полу­чить
   российское
   гражданство.
   В
   Закон
   о
   гражданстве
   потребовалось
   вно­сить
   изменения
   и
   дополнения.

Г
лава
5. Правотворчество

В.М.
Баранов определил ошибку в законотворчестве
как непра­вильные
действия нормотворческого органа,
совершенные по добро­совестному
заблуждению, повлекшие неблагоприятные
социальные и
юридические последствия¹.

Более
широко понятие ошибки в законотворческой
деятельности трактует
А.Б. Лисюткин. По его мнению, ошибка в
правотворчестве — это
обусловленный преднамеренными или
непреднамеренными дей­ствиями
субъекта нормотворчества негативный
результат, препятст­вующий его
эффективной работе и принятию
высококачественного нормативного
акта².

Отличие
между этими двумя подходами состоит в
разной оценке субъективного
отношения правотворческого органа:
В.М. Баранов ошибку
связывает с виной, причем только с виной
неосторожной. А.Б.
Лисюткину, с одной стороны, не чужда
позиция объективного вменения,
поскольку непреднамеренность можно
толковать и как случайность
(решающее значение он придает установлению
того, воз­ник
ли негативный результат от принятого
закона). С другой сторо­ны,
если понимать преднамеренность как
умысел, то к категории ошибки придется
причислить и действия, по существу
являющиеся грубыми
правонарушениями. Но разве можно назвать
ошибкой нега­тивный
результат, к которому субъект
правотворчества так целена­правленно
стремился?

Позиция
В.М. Баранова более предпочтительна,
прежде всего по­тому,
что она основывается на распространенном
в общественном сознании
понимании ошибки как оплошности,
погрешности в поведе­нии,
которую можно было и не допустить, если
бы субъект был более внимателен
и осмотрителен. Научная терминология
оказывается бо­лее
прочной, если базируется на
общеупотребительной или, по край­ней
мере, не противоречит ей.

Предполагается,
что всякая ошибка должна быть исправлена.
Но можно
ли исправить то, в чем правотворческий
орган убежден и к че­му
так упорно стремится?

Государственная
Дума
внесла
поправки
в
Закон
«Об
основных
гаранти­ях
избирательных
прав…»,
согласно
которым
теперь
выборы
в
региональ­ные
парламенты
будут
проходить
по
партийной
системе.
Опросы
общест­венного
мнения
показывают,
что
в
регионах
еще
существует
смутное
пред­ставление
о
российских
партиях
и
их
предназначении
в
обществе.
Однако
депутаты
убеждены:
их
нововведение
даст
толчок
развитию
партийного

149

¹ Баранов
В. М. Истинность
норм советского права. Проблемы теории
и практи­ ки.
— Саратов, 1989. — С. 357.

² Лисюткин
А. Б. Юридическое
значение категории «ошибка»:
теоретико-методо­ логический
аспект. — Саратов, 2001. — С. 199.

Ю
ридическая
техника

■{^О движения
и
в
целом
поправки
к
данному
Закону
дадут
положительный
ре-

зультат.
Политологическая
наука,
получившая
лишь
недавно
свое
развитие
в
России,
никаких
рекомендаций
на
этот
счет
пока
не
дала.

Этот
пример относится к категории
гносеологических (познава­тельных)
пробелов, не заполненных пока наукой,
а не ошибок законо­дателя,
которого в неосмотрительности и
оплошности упрекнуть нельзя¹.

Какие
же виды ошибок могут встречаться в
правотворческой дея­тельности?

Авторы,
занимавшиеся этой проблемой, предлагают
разные клас­сификации.

А.С.
Лашков все правотворческие ошибки по
психологическому механизму их формирования
разделяет на две группы: умышленные и
неумышленные².

А.Б.
Лисюткин предлагает правотворческие
ошибки классифици­ровать
по стадиям законодательной работы, т.е.
он обращает внимание на
процедурные ошибки, классифицируя их
на следующие виды:

• совершенные
  в ходе реализации права на законодательную
  инициативу;

• допущенные
  в ходе обсуждения законопроекта;

• имевшие
  место при принятии законопроекта;

• обнаружившиеся
  при опубликовании и вступлении в силу
  при­нятого
  законопроекта³.

Данная
классификация вполне может быть полезной.
В.М.
Баранова и В.М. Сырых предлагают
классифицировать все правотворческие
ошибки на четыре группы:

• концептуальные,
  когда правоведение и другие науки
  содержат необходимый
  уровень знаний, а законодатель не смог
  усвоить и верно их
  отразить в концепции законопроекта;

• юридические,
  являющиеся следствием несоблюдения
  требова­ний
  законодательной техники;

• логические,
  представляющие собой результат
  несоблюдения принципов
  и правил формальной логики при подготовке
  законов;

• грамматические,
  касающиеся языка и стиля изложения
  право­вых
  норм⁴.

¹ Баранов
В. М., Сырых В. М. Законотворческие
ошибки: понятие и типология. — С.
385.

² Лашков
А. С. Правотворческие
ошибки. Проблемы теории и практики:
Автореф. дисс…
канд. юрид. наук. — СПб., 1999.

³ Лисюткин
А. Б. Юридическое
значение категории «ошибка»:
теоретико-методо­ логический
аспект. — Саратов, 2001. — С. 198—199.

⁴ Баранов
В. А/.,
Сырых
В. М. Законотворческие
ошибки: понятие и типология. — С.
386-389.

гва
5. Правотворчество

Проанализируем
эту классификацию.

Концепция
проекта нормативного акта — это, по
утверждению В.М.
Баранова, выражение позиции законодателя
по регулируемому вопросу’,
иначе: смысл, общее содержание
законопроекта. Непра­вильная
концепция неизбежно повлечет ошибочный
по содержанию закон.
Получается, что концептуальная ошибка
— это самое грубое нарушение правил
достижения социальной адекватности
или содер­жательных
правил законодательной техники.

Юридические
ошибки, в числе которых пробелы,
избыточность информации,
нарушение стиля, коллизии, фактографические
ошиб­ки,
весьма разноплановы. Если использовать
классификацию, изло­женную
в главе 4, то все их (в том числе
концептуальные) можно разнести
по указанным в ней шести группам правил
юридической техники.

Получается,
что все правотворческие ошибки так или
иначе свя­заны
с нарушением:

• либо
  правил формирования содержания законов
  (сюда отно­сятся
  концептуальные ошибки, пробелы в
  законе, избыточность ин­формации
  и др.);

• либо
  правил, касающихся структуры закона
  (например, ис­пользование
  частей вместо разделов);

• либо
  логических правил (например, наличие
  коллизии);

• либо
  языковых правил (например, нарушение
  стиля);

• либо
  формальных правил (например, неправильное
  указание реквизитов);

• либо
  правил процедурных (например, принятие
  законопроекта без
  заключения Правового управления
  Государственной Думы).

Все
они в совокупности и составляют
содержание законодатель­ной
техники. Отсюда напрашивается следующий
вывод. Чтобы не до­пускать
ошибки в правотворчестве, законодателю
надо прочно усво­ить
правила законодательной техники и не
нарушать их.

151

5.

Экспертиза
проектов нормативных актов

В

общеупотребительном смысле под
экспертизой (франц. ехрегИзе,
лат.
ехрегСиз
— опытный)
понимается «исследование специа­листом
(экспертом) каких-либо вопросов, решение
которых требует специальных
познаний в области науки, техники,
искусства и др.»².

¹ Баранов
В. М. Концепция
законопроекта. — Н. Новгород, 2003. — С.
52.

² Иллюстрированный
энциклопедический словарь. — М, 1999. —
С. 829.

Ю

ридическая
техника

152 Использование
экспертизы в процессе принятия нормативных

актов
в России имеет небольшую историю.

До
революции правовая наука не была
настолько развита, чтобы быть
надежной опорой в правотворчестве.

В
советское время крайне идеологизированная
юридическая нау­ка,
по существу, выполняла роль служанки
партийной власти, кото­рая
и определяла все направления
законотворческой работы.

Первые
попытки вовлечь ученых в законотворческую
работу на­чались
сразу же с созданием профессионального
парламента в начале 90-х
годов прошлого столетия. Однако не было
четкой грани между советниками,
референтами, помощниками депутатов,
экспертами за­конопроектов и их
разработчиками. Не установлена она в
полной ме­ре
и сейчас.

Иначе
как
понимать
следующие
высказывания
Е.М.
Савельевой,
спе­циалиста
по
экспертному
обеспечению
законодательной
деятельности
Го­сударственной
Думы,
на
конференции
по
законодательной
технике¹.

«Эксперты
должны
не
только
давать
оценку
работы
законодателей,
но
и
поддерживать
их
деятельность
по
разработке
законопроекта
и
внесения
в
него
поправок».

Перед
глазами
встает
такая
картина:
представитель
юридической
эли­ты,
доктор
наук,
профессор,
автор
многочисленных
книг,
признанный
спе­циалист
в
определенной
области
правоведения,
солидный
и
уже
немоло­дой
человек
ходит
по
пятам
депутата
и
подстраховывает
его
от
совершения
неправильных
поступков
в
своей
деятельности.

«Задачи
эксперта
и
лица,
принимающего
решение
[читай:
депутата],
не
совпадают.
Задачей
эксперта
является
предоставление
законодателям
ин­формации,
которую
необходимо
принять
во
внимание
при
принятии
ре­шения,
но
никак
не
предложение
уже
выбранного
экспертом
варианта,
ко­торый
политикам
остается
только
одобрить».

Насколько
известно,
с
подбором
информации
по
нужному
вопросу
ус­пешно
справляются
хорошие
библиографы
и
технические
работники.
Це­лесообразно
ли
для
этой
цели
задействовать
высококлассного
специали­ста?
Непонятно
также,
почему
человек,
буквально
начиненный
знаниями
по
теме
законопроекта,
не
может
высказать
свое
мнение
потому,
какой
ва­риант
законопроекта
имеет
преимущество?

«Классические
три
вопроса
управления
«для
чего»,
«что»
и
«как»
(де­лать
в
определенной
ситуации)
применительно
к
законопроекту
превраща­ются
в
вопросы
политиков,
администраторов
и
юристов».

Призывая
юристов
не
вникать
в
концепцию
законопроекта,
а
оставить
ее
на
откуп
политикам
и
администраторам,
Е.М.
Савельева
отводит
юри­стам-экспертам
механическую
роль:
проанализировать,
правильно
ли
кон­цепция
«отлита»
в
статьях
закона.
Но
любая
деятельность
эффективна
лишь

Савельева
Е. М. Экспертная
поддержка политических и управленческих
реше­ний
в законодательной деятельности / В кн.:
Законодательная техника современной
России:
состояние, проблемы, совершенствование.
Т. 1. — С. 322—340.

Г

лава
5. Правотворчество

т
огда,
когда
есть
отчетливое
понимание
того,
зачем
она
нужна,
каковы
ее
{П
цели.

Одним
словом,
такое
понимание
роли
юристов,
привлеченных
в
каче­стве
экспертов,
вряд
ли
может
дать
нужный
эффект.

В
чем же особенность экспертизы
законопроектов, проведение ко­торой
поручается высококвалифицированным
специалистам в облас­ти
правоведения?

Э
кспертная
деятельность — это всегда оценочная
деятельность. В
полной мере это применимо и к экспертизе
законопроектов. Экс­перт
не должен контролировать депутатов,
выполнять исследова­тельские
функции, обучать политиков и т.п. Его
дело — проникнуть в суть
законопроекта, познакомившись с его
содержанием и формой, и вынести
решение о его регулятивной пригодности.

Эксперт-правовед
должен отчетливо представлять, что
любой за­кон
затрагивает интересы определенного
слоя людей. Мысленно надо всегда
моделировать возможные конфликтные
ситуации. Чтобы они не
стали реальностью и не повлекли
негативных последствий, законо­проект
надо рассматривать на предмет наличия
в нем формул (норм права),
которые их нейтрализовали бы.

Целью
юридической экспертизы является анализ
законопроекта с
точки зрения соблюдения различных
правил юридической техники, в
основном касающихся:

• содержания
  (в том числе концепции) законопроекта;

• его
  структуры;

• логики
  построения;

• языка
  изложения норм права.

Одним
словом, эксперт обязан вынести решение
о качестве зако­нопроекта,
т.е. можно ли достичь поставленных в
нем целей.

Правовое
регулирование может касаться различных
сторон жиз­ни
общества, значит, экспертом законопроекта
может быть не вообще высококвалифицированный
правовед, а специалист в определенной
отрасли
права. Об этом может свидетельствовать
специализация, по­лученная
им в вузе, опыт предыдущей работы, его
должность, специ­альная
подготовка, научные труды и т.п.

Эксперт
должен быть независимым. Именно это во
многом опре­деляет
объективность экспертизы. Считается,
что направление зако­нопроекта
на экспертизу в крупные научные (учебные)
юридические институты, где работают
специалисты разного юридического
профи­ля,
обеспечивает одновременно и качество,
и объективность ее прове­дения.

Наряду
с экспертизой юридического характера
вполне могут быть
проведены другие виды экспертиз:

Ю
ридическая
техника

154 ♦
политологическая,
предметом
анализа которой в основном яв-

ляется
концепция законопроекта и выявление
возможных негатив­ных
его последствий;

• логическая,
  которая
  должна дать ответ на вопрос, не нарушены
  ли
  логические правила юридической техники.
  Пока привлечение спе­циалистов в
  области формальной логики не практикуется.
  Считается, что
  юридическое образование позволяет
  освоить основы логики, и юристы
  вполне могут сами сделать логический
  анализ законопроекта. Однако
  больший успех здесь принесет, конечно,
  участие специали­стов
  в области логики;

• лингвистическая,
  суть
  которой состоит в проверке соответствия
  законопроекта
  нормам современного русского языка с
  учетом функ­циональных
  стилистических особенностей законов’.

Имеет
право на существование и внутренняя
экспертиза. Она мо­жет
носить самостоятельный характер или
предшествовать независи­мой экспертизе.
Ее могут проводить работники юридического
отдела правотворческого органа, в недрах
которого готовился законопроект.
Внутренняя
экспертиза весьма успешно может
использоваться для решения несложных
вопросов, касающихся внутренней и
внешней формы
законопроекта, его терминологии.

Как
видим, экспертная работа специалиста-правоведа
связана со значительным интеллектуальным
напряжением и требует серьезной
профессиональной
подготовки, в частности всеобъемлющего
знания правил
юридической техники. При должной
постановке экспертной работы
(организационной, информационной,
материальной и пр.) она
способна принести ощутимый социальный
эффект и предотвра­тить
принятие законов, негативно влияющих
на жизнь общества.

6.

Понятие
законодательной техники и
ее содержание

Именно
с законодательной техники начались
исследования про­блемы юридической
техники, что, конечно же, неслучайно.
Издерж­ки,
возникающие в результате недостаточно
продуманных и плохо сформулированных
нормативных актов, бывают настолько
велики, что
не идут ни в какое сравнение с вредом,
причиненным нарушением правил
юридической техники при принятии
индивидуальных актов.

Чунакова
Н. Б. Проблемы
использования лексических средств
языка и юридиче­ской
техники в законотворческом процессе
/ В кн.: Проблемы юридической техники.
— Н.
Новгород, 2000. — С. 206.

Г
лава
5. Правотворчество

Первооткрывателями
в исследовании этой проблематики были
155
западноевропейские
ученые. Целенаправленное формирование
зако­нодательства
характерно для европейской правовой
традиции. Анг­лия
и США — прежде всего стихия прецедентов,
а не царство законов. По
этой причине законодательная техника
в этих странах не привле­кала
внимание ученых.

Основателем
учения о законодательной технике
является Р. Ие-ринг’.
В своей книге он сформулировал множество
правил относитель­но того, как писать
законы. Эти правила он подразделил на
две части:

• правила
  количественного упрощения законов;

• правила
  качественного упрощения законов.

• Французский
  ученый Ф. Жени выделяет две стадии
  законо­творчества:

• поиск
  решения правового регулирования по
  существу;

♦ техническое
построение законов. Последняя
стадия, по его мнению, и относится к
законодательной

технике.

С
этим категорически не согласен С. Дабэн.
Содержание законо­дательной
техники он делит две части:

• материальная
  законодательная техника (используемая
  для подготовки законодательных решений
  по существу);

• формальная
  законодательная техника (обеспечивающая
  прак­тическое
  воплощение решения в законах)².

Другой
ученый, Анджелеску, обратил внимание
на то, что в зако­нотворчестве
большое значение имеет процедура
принятия законов. По его мнению, есть
особые правила, которые надо неукоснительно
соблюдать,
если есть желание получить качественный
продукт. В со­ответствии
с этим он выделил:

• внешнюю
  законодательную технику (законодательную
  про­цедуру);

• внутреннюю
  законодательную технику (приемы
  собственно за­конодательной
  техники)³.

Предложения
Анджелеску, без сомнения, продвинули
науку за­конодательной
техники на шаг вперед.

Р.
Лукач в своей книге, переведенной на
русский язык, предлагает законодательную
технику разделить на:

• общую
  (относящуюся ко всем правовым семьям);

• специальную
  (относящуюся к типам и отраслям права)⁴.

¹ Иеринг
Р. Юридическая
техника. — СПб., 1906.

² ОаЫп
5. ТЬеопе
епега1е <1е
с1гснг..
— ВгихеПез, 1953.

³ Ащекзсо.
Ьа
(есНшяие 1е@151а1луе еп таглеге бе сосНйсаИоп
ст1е. — Рапз, 1930.

⁴ Лукач
Р. Методология
права. — М., 1981.

Юридическая
техника

156 Однако
это предложение слишком смелое. Дело в
том, что относи-

тельная
общность пока может быть установлена
между континен­тальной
семьей права и англосаксонской.
Мусульманское и обычное право
содержат слишком мало общих черт с
вышеназванными семья­ми
права. Поэтому задача по созданию общей
законодательной техни­ки, которая
относилась бы ко всем правовым семьям,
на сегодняшний день
невыполнима.

А.
Нашиц использует несколько иные термины:

• законодательная
  техника в широком смысле (наука
  законо­творчества, законодательная
  политика и законодательная техника);

• законодательная
  техника в узком смысле (технические
  средст­ва
  и приемы построения правовых норм)¹.

Одним
из первых исследователей законодательной
техники в на­шей
стране следует считать Д.А. Керимова.
Начав изучать данную проблематику
еще в 50-х годах прошлого столетия, автор
свои взгля­ды
практически не изменил и в 90-е годы. Его
понимание законода­тельной техники
отличается необыкновенной широтой: к
ней он от­носит правила конструирования
и систематизации законов . Однако
систематизация
нормативных актов, которых стало
неизмеримо больше,
претендует на выделение в особый вид
юридической деятель­ности,
выполняемый по своим достаточно
разветвленным правилам. В
частности, появился новый ее вид —
консолидация нормативных актов,
который еще требует специальной научной
проработки и нако­пления
практического опыта проведения.

Ю.А.
Тихомиров определяет законодательную
технику как систе­му
правил, предназначенных и используемых
для познавательно-ло­гического
и нормативно-структурного формирования
правового ма­териала и подготовки
текста закона’. Автор делит законодательную
технику
на две части:

• содержательная
  часть (связана с достижением адекватности
  нормативных актов и реальных общественных
  отношений);

• формально-юридическая
  часть (связана с приданием реальным
  общественным
  отношениям оптимальной правовой формы).

Каждая
из названных частей законодательной
техники имеет, в свою
очередь, свое наполнение. Правила
выполнения других видов юридической
работы Ю.А. Тихомиров к законодательной
технике не примешивает.

¹ Нашиц
А. Правотворчество.
Теория и законодательная техника. —
М., 1974.

² Керимов
Д. А. Законодательная
техника: Научно-методическое и практическое
пособие.
— М, 1998. — С. 17.

Тихомиров
Ю. А. Законодательная
техника: понятие и элементы / В кн.:
Законо­дательная
техника (глава 1) / Под ред. Ю. А. Тихомирова.
— М., 2000. — С. 8—9.

Г
лава
5. Правотворчество

Анализ мнений ученых показывает, что
научные взгляды по во- 157 просу
о понятии законодательной техники
эволюционировали в сле­дующем
направлении. Юристам теперь не отводят
только техниче­скую роль по формированию
нормативных актов, а требуют от них
выполнения куда более интеллектуальных
функций: определения со­держания
законов. Пришло понимание того, что
достичь адекватно­сти отражения
общественной жизни в нормативных актах
— задача куда более сложная. Как этого
сделать? Нужно наряду с общими пра­вилами
юридической техники вырабатывать и
применять особые правила законодательной
техники. Поскольку общие правила
созда­ния правовых документов были
рассмотрены ранее (см. главу 4), со­средоточим
свое внимание на специфических правилах
создания нор­мативных актов.

ЛИТЕРАТУРА

Бабаев В. К. Правотворчество в
современном Российском госу­дарстве
/ В кн.: Теория государства и права / Под
ред. В.К. Бабаева. — М., 1999; Баранов
В.М. Истинность
норм советского права. Проблемы теории
и практики. — Саратов. 1989; Он
же. Концепция
законопроек­та. — Н. Новгород, 2003;
Баранов В.М.,
Сырых В.М. Законотворческие
ошибки: понятие и типология / В кн.:
Законодательная техника со­временной
России: состояние, проблемы,
совершенствование. Т. 1. — Н. Новгород,
2001; Баранов
П. П., Иванов Г.И., Лупандина О А. О
воз­можности использования
информационной избыточности в
законо­дательной технике / В кн.:
Законодательная техника современной
России: состояние,
проблемы, совершенствование. Т. 1. — Н.
Новго­род, 2001; Власенко
НА. Законодательная
технология. Теория. Опыт. Практика.
— Иркутск, 2001; Игнатенко
В.В. Правовое
качество зако­нов об административных
правонарушениях. — Иркутск, 1998; Ие-ринг
Р. Юридическая
техника. — СПб., 1906; Керимов
ДА. Законода­тельная
техника: Научно-методическое и практическое
пособие. — М., 1998;
Пашков А.С.
Правотворческие
ошибки. Проблемы теории и практики:
Автореф. дисс… канд. юрид. наук. — СПб.,
1999; Лив­шиц
Р.З. Теория
права. — М., 1994; Лисюткин
А.Б. Юридическое
зна­чение категории «ошибка»:
теоретико-методологический аспект. —
Саратов, 2001; НашицА.
Правотворчество.
Теория и законодательная техника.
— М., 1974; Прозоров
В.Ф. Качество
и эффективность хозяй­ственного
законодательства в условиях рынка. —
М., 1991; Савелье­ва
Е.М. Проблемы
и методы организации и экспертного
обеспечения законодательной
деятельности Государственной Думы:
Автореф. дисс…
канд. юрид. наук. — М., 1999; Савельева
Е.М. Экспертная
под­держка политических и
управленческих решений в законодательной

Юридическая
техника

158 деятельности
/ В кн.: Законодательная техника современной
России:

состояние, проблемы,
совершенствование. Т. 1. — Н. Новгород,
2001; Тихомиров
Ю.А., Котелевская И.В. Правовые
акты. — М., 1999; Лу-кач
Р. Методология права. — М, 1981; Смирное
Л.В. Законодатель­ная)
техника современной России. Тула, 2006.
Спирин М.Ю.
Теорети­ческие
проблемы законотворческой деятельности
в Российской Федерации:
Автореф. дисс… канд. юрид. наук. — Самара,
2000; Тихо­миров
Ю.А. Законодательная
техника: понятие и элементы / В кн.:
За­конодательная
техника (глава 1) / Под ред. Ю.А. Тихомирова.
— М., 2000; Червяков
Н.Н. Проблемы
совершенствования ведомственного
правотворчества на материалах МВД
России: Автореф. дисс… канд. юрид.
наук. — 2000; Чупакова
Н.Б. Проблемы
использования лексиче­ских
средств языка и юридической техники в
законотворческом про­цессе
/ В кн.: Проблемы юридической техники. —
Н. Новгород, 2000; Шмакова Н.С.
Ведомственное правотворчество:
понятие и формы: Автореф. дисс… канд.
юрид. наук. — М., 2006.

₆

глава

ПРАВИЛА ФОРМИРОВАНИЯ
СОДЕРЖАНИЯ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ

В этой главе вы узнаете:

• каким требованиям должно отвечать
  содержание норматив­ных актов;

• какие существуют приемы формирования
  содержания право­вых норм;

• в чем особенности юридической логики;

• какова система логических правил
  составления нормативных актов.

1.

Требования к
содержанию нормативных актов
(содержательные правила)

Нормативные акты должны быть
содержательными и эффектив­ными.
Правильное наполнение их содержания
означает прежде всего верное решение
вопроса, способны ли общественные
отношения под­вергнуться правовому
регулированию. И лишь когда этот вопрос
ре­шен положительно, можно приступать
к определению предмета пра-

Г
лава
6. Правила формирования содержания
нормативных актов

вового
регулирования и выбору отрасли права,
а также методов реше­ния
задачи по приданию определенным
общественным отношениям правовой
формы. После этого законотворческая
работа должна об­рести
конкретность. Содержание любого
нормативного акта должно отвечать
следующим требованиям.

Требование
законности

Оно
означает, что любой нормативный акт по
содержанию дол­жен
соответствовать общепризнанным нормам
и принципам между­народного
права, Конституции, нормативным актам,
имеющим более высокую
юридическую силу. Этот правило, основано
на существую­щей
иерархии правотворческих субъектов
(см. схему 5.1).

Аспектами
требования законности с точки зрения
содержания нормативных
актов являются следующие моменты:

а) нормативный
акт должен издаваться в пределах
компетенции правотворческого субъекта.
Это означает, что нормативный акт дол­
жен быть посвящен вопросу, который
входит в предмет ведения дан­ ного
органа. Если это правило нарушено,
дальнейший анализ норма­ тивного
акта теряет смысл;

б) должны
соблюдаться права и свободы человека
и гражданина. В
соответствии с Конституцией РФ человек,
его права и свободы при­ знаются
высшей ценностью, а задачей государства
является их защита. Следовательно,
принятие нормативных актов в соответствии
с права­ ми
и свободами граждан является
конституционным требованием.

В
качестве
примера
нарушения
прав
и
свобод
можно
привести:

а) их
ограничение
или
ущемление;

б) установление
дополнительных
формальностей;

в) перенесение
бремени
проблем
по
их
реализации
с
государственного
органа
на
личность,
как,
например,
установление
требования
предоставить
новые
документы;

г) увязывание
решения
конкретного
вопроса
с
выполнением
каких-ли­
бо
условий;

д) усложнение
процедуры
реализации
гражданами
принадлежащих
им
прав
путем
корректировки
предусмотренных
механизмов
такой
реали­
зации
и
др.

Однако
в литературе существует расширенное
понимание правила о
соблюдении прав и свобод человека и
гражданина. Так, некоторые ученые
предлагают установление этого правила
законодательной тех­ники
в следующей вариации: нормативные акты
должны приниматься в интересах граждан¹.
Это требование гораздо шире вышеуказанного.

159

¹
Васильев
Р. Ф. Правовые
акты органов управления. — М., 1970. — С.
90.

‘V-‘

Юридическая
техника

160
Несмотря
на то что оно, по существу, возражений
не вызывает, с вопло­щением
его в реальности будут большие сложности.
Прежде всего по­тому,
что оно носит оценочный характер: очень
сложно установить, со­ответствует
нормативный акт интересам тех, кому
адресован, или нет. Кроме
того, поскольку данное правило, касающееся
содержания нор­мативного
акта, выводится из законодательства и
прямо в нем не закре­плено,
то фактически отсутствует его правовое
закрепление как импе­ратива,
обращенного к правотворческим субъектам.

Требование
соответствия нормам морали

Пока
нельзя сказать, что мораль в нашей жизни
имеет основопола­гающее
значение. Основную нагрузку по
регулированию обществен­ных
отношений несет на себе право. Однако
моральные нормы все же являются значимым
регулятором в обществе, и с этим надо
считаться. Если в обыденной жизни люди
нарушают нормы морали, то общество их
категорически осуждает. Законодатель
в отличие от простых людей, которые
подвержены страстям, не имеет права
поступать вразрез с нор­мами
морали. Отсюда следует безусловное
правило: нормативные ак­ты,
противоречащие нормам морали, не имеют
права на жизнь.

В
советское
время
встречались
нормативные
положения,
идущие
враз­рез
с
нормами
морали.
Вот
одно
из
них.
Независимо
от
того,
доводился
че­ловек
родственником
подсудимому
или
нет,
абсолютно
все
граждане
были
обязаны
свидетельствовать
в
уголовном
процессе,
если
привлекались
в
ка­честве
свидетелей.
За
отказ
от
дачи
показаний
или
дачу
ложных
показаний
родственники
подсудимого
наравне
с
другими
гражданами
привлекались
к
уголовной
ответственности.

Т
ребование
целесообразности

Речь
идет о способности нормативного акта
по своему содержа­нию
в наибольшей степени отвечать
соответствующим интересам (общества,
государства, граждан) в реальных
условиях.

Практика
показывает,
что
бесплатное
высшее
образование
не
всегда
позволяет
определить,
сколько
специалистов
той
или
иной
квалификации
требуется
на
деле.
Если
бы
контингент
студентов
комплектовался
с
участи­ем
организаций,
заинтересованных
в
получении
нужных
специалистов
и
оплачивающих
их
обучение,
высшее
образование
действительно
работало
бы
на
общество.
Однако
в
реальности
в
России
использовать
исключитель­но
такую
систему
подготовки
кадров
не
представляется
возможным.
Вот
почему
наиболее
оптимальным
на
сегодняшний
день
является
подход,
ко­торый
зафиксирован
в
Законе
«Об
образовании»:
в
России
допускается
как
бесплатное,
так
и
платное
образование.
Процентное
соотношение
этих
ви­дов
высшего
образования
выверяет
сама
жизнь.

Г

лава
6. Правила формирования содержания
нормативных актов

Требование
обоснованности 161

Данное
требование означает, что нормативные
акты должны при­ниматься
с учетом объективных и субъективных
факторов в соответ­ствии
с закономерностями и тенденциями
развития общества.

Это
требование включает в себя необходимость
тщательного ис­следования
и учета в целях надлежащей правовой
регламентации действия
экономических, политических, экологических
и других за­кономерностей
развития жизни общества, социальных
потребностей. При этом необходимы не
только анализ существующих потребностей
в
принятии нормативных актов, но и
правильное прогнозирование последствий
принимаемых решений, а также предупреждения
побоч­ных
последствий, не отвечающих целям
правового регулирования. Помочь
в этом могут как научные методы
исследования российской действительности,
так и опыт подобного правового
регулирования в зарубежных
государствах.

Требование
обоснованности может касаться не только
экономи­ческой,
политической, социальной составляющей,
но и правовой обоснованности
принятия нормативных актов, которая
означает чет- | ^ кос
выражение основания и цели издания норм
права, а также юриди- Щш
ческие
последствия, вызываемые изданием
нормативного акта. Пра­вовое
обоснование включает в себя как
использование достижений правовой
науки, так и наличие оснований принятия
нормативных ак­тов
в виде иных правовых актов.

Требование
обоснованности на деле реализуется в
виде представ­ления
вместе с проектом нормативного акта
пояснительной записки, определяющей
необходимость принятия нормативного
акта, прове­дения
правовой экспертизы и др.

Требование
эффективности

Эффективность
может рассматриваться и как явление,
связанное с
процессом управления, и как правовая
категория, и как один из кри­териев
качества нормативных актов, и как
требование к содержанию нормативных
решений. Что же такое эффективность
нормативных актов?

По
мнению В.В. Лазарева, эффективность акта
означает, что все его цели — и ближайшая,
и отдаленная, и конечная — выполнены с
наименьшим
ущербом для различных социальных
ценностей, с мень­шими
экономическими затратами, в наиболее
короткие сроки’.

¹
Лазарев
В. В. Эффективность
правоприменительных актов. — Казань,
1975. — С. 98.

6 Юридическая
техника

Юридическая
техника

Г-

162 Е.Н.
Каменева под эффективностью нормативных
актов понима-

ет
соотношение между фактическими
результатами их действия и со­циальными
целями, для достижения которых они
приняты¹.

Таким
образом, эффективный нормативный акт
— это акт, в ре­зультате
принятия которого с наибольшим
результатом достигаются цели,
лежащие в основе его принятия.

Для
исследования эффективности нормативных
актов требуется использование
статистических данных, социологических,
математи­ческих
методов, привлечение не только ученых
юристов, но и социо­логов,
математиков, экономистов и других
специалистов. Однако в настоящее
время говорить о систематических
исследованиях эффек­тивности
и об использовании теоретических
выводов на практике до­вольно
сложно.

Требование
своевременности

Данное
требование означает, что содержащиеся
в нем правовые предписания
должны соответствовать времени издания
акта, быть не­обходимыми и важными
именно на данном этапе общественного
раз­вития.
Некоторые авторы выделяют требование
оперативности, но понимают
под ним своевременное издание нормативных
актов².

Нормативные
акты должны приниматься, когда их
исполнение принесет
наилучший результат. В случае изменения
требований об­щественной
жизни внесение изменений и дополнений
в норматив­ный
акт должно быть незамедлительным и
оперативным, чтобы но­вые
социальные условия быстро нашли в нем
отражение. Длительное несоответствие
нормативной базы условиям жизни
подрывает авто­ритет
правовых норм, затрудняет их реализацию
и ослабляет эффек­тивность
правового регулирования в целом.

Рассматриваемое
требование включает в себя и требование
свое­временности замены устаревших
актов, поскольку в противном слу­чае
создается ненужная множественность и
противоречивость норма­тивных
актов.

Своевременность
перекликается с требованием эффективности,
поскольку
только своевременный нормативный акт
будет по-настоя­щему
эффективным. Своевременность тесно
связана и с требованием обоснованности
принятия акта, так как несвоевременность
акта озна-

Каменева
Е. Н. Дефектные
акты органов
внутренних
дел и исполнительной вла­сти:
Автореф. лисе… канд. юрид. наук. — М.,
2002. — С. 9.

²
Воронина
Т. Н. Нормативные
правовые акты МВД России в механизме
правово­го
регулирования деятельности органов
внутренних дел: Автореф. дисс… канд.
юрид. наук.
-М., 2001. -С. 21.

Г

лава
6. Правила
формирования содержания нормативных
актов

,1

чает,
что он принят без учета всех объективных
факторов, определяю- 163
щих
необходимость его принятия, и в связи
с этим не может считаться обоснованным.

I

Требование
стабильности

Стабильность
содержания нормативного акта связана
с необхо­димостью
регулировать не только существующие
общественные от­ношения,
но и отношения, которые возникнут в
будущем. Это дает возможность их применять
в течение более
или
менее
длительного времени,
накапливать и использовать опыт
реализации правовых норм, укрепляя
законность. Слишком частые изменения
способны привести
к ослаблению не только авторитета
данного нормативного акта,
но и авторитета права в целом.

Требования
стабильности нормативных актов непременно
долж­но
учитываться при их выработке, когда
принимаются во внимание не только
ближайшие по времени результаты правового
регулирования, но
и возможность решения перспективных
задач. Однако на практике нормативные
акты часто принимаются исходя не из
перспективного плана,
а из сиюминутной необходимости, что
сказывается на качестве нормативно-правовой
базы.

Особенно
часто
изменяются
нормативные
акты,
касающиеся
структуры
исполнительных
органов
власти.
Например,
после
объявления
Президентом
о
начале
административной
реформы
(в
марте
2004 г.)
в
Указ
«О
системе
и
структуре
федеральных
органов
исполнительной
власти»
внесено
более
де­сятка
изменений.
В
частности,
изменено
одно
из
важных
правил,
которым,
как
утверждалось,
отличается
данная
административная
реформа:
право
принимать
ведомственные
нормативные
акты
было
предоставлено
только
министерствам.
Но
прошло
не
более
года,
и
практически
все
вернулось
в
этом
плане
на
круги
своя,
и
теперь
опять
нормативные
акты
могут
издавать
не
только
министерства,
но
и
федеральные
службы
и
агентства.

Требование
экономичности

Под
экономичностью нормативного акта
понимается соотноше­ние
между ценностью
полученного
результата действия акта и произ­веденными
затратами¹.
Требование экономичности нормативных
ак­тов
означает достижение результата, т.е.
целей, которые ставились при
принятии акта, с наименьшими затратами.
Экономичность пред­полагает
необходимость выявления и применения
рационального способа
достижения поставленной в акте цели и
означает, что резуль-

‘
Игнатенко
В.В. Региональное
правотворчество и законодательство.
Основные понятия
и термины. — Иркутск, 2002. — С. 65.

б*

Юридическая
техника

164
тат
решения должен дать обществу и его
членам значительно больше, чем
было затрачено на его получение. Поэтому
должно быть пред­ставлено экономическое,
финансовое обоснование проекта
норма­тивного
акта, что позволит определить, какие
предполагаются затра­ты
и каков намеченный результат действия.

Наиболее
сложный момент — проверка, насколько
было соблюде­но
требование экономичности. Необходимо
отслеживать, каким об­разом
реализуются нормативные акты, достигаются
ли цели их при­нятия
и каковы затраты на их реализацию.

По
признанию
первого
заместителя
Председателя
Государственной
Ду­мы
Л.
Слизко
в
интервью
на
радио
«Эхо
Москвы»
(4 марта
2006 г.),
на
реа­лизацию
непродуманного
Закона
о
замене
льгот
денежными
компенсация­ми
было
истрачено
в
три
раза
больше
денег,
чем
предполагалось.
Напом­ним:
в
первые
дни
января
2005 г.
пенсионеры
вышли
на
улицы
бастовать
против
этого
Закона.

Кроме
того, экономичность можно понимать и
как определение оптимального соотношения
нормативных актов по количеству и по
размеру для реализации поставленных
в них целей. На практике не­редка
ситуация, когда один вопрос регулируется
множеством актов, порой
они дублируют друг друга (ведомственные
акты особенно час­то
дублирует законы), что ведет к умалению
их значимости и соответ­ственно
к затруднению усвоения и исполнения.
Нормативные акты не
должны издаваться, когда без них можно
обойтись. Количествен­ное
упрощение права, направленное на
облегчение его усвоения, озна­чает
уменьшение массы нормативного материала
без вреда для полу­чаемого
результата.

Реализация
этого требования основана на точном
учете норма­тивных
актов. Большое значение в этом плане
имеет и систематиза­ция
нормативных актов, одно из основных
правил которой гласит: вместо
многих частных нормативных актов лучше
принять один нор­мативный
акт общего характера.

Требование
реальности

Данное
требование означает выполнимость
нормативного акта, осуществимость
его предписаний и выражается в
обеспеченности нормативного
акта материальными, финансовыми,
трудовыми, тех­ническими
ресурсами, в установлении необходимого
количества вре­мени
для его выполнения. Для реализации
актов в связи с этим необ­ходим
учет возможностей, существующих в
конкретных условиях общественного
развития. Нормативный акт, не обеспеченный
необ­ходимыми ресурсами, превращается
в эфемерный.