Законотворческие ошибки кратко

Только
на первый взгляд кажется, что законы
творить просто, и делать
это может чуть ли не каждый. Законотворчество
— очень слож­ный
процесс, требующий высокой профессиональной
подготовки и концентрации интеллектуальной
энергии. И даже когда за подготов­ку
законопроекта берется команда
высококлассных юристов, не все­гда
дело обходится без ошибок.

1. Государственная
   Дума
   в
   начале
   90-х
   годов
   приняла
   первый
   Закон
   о
   банкротстве.
   Он
   получился
   довольно
   хорошим.
   Поскольку
   банкротство
   бы­ло
   для
   нас
   делом
   новым,
   разработчики
   Закона
   в
   полной
   мере
   ознакоми­лись
   с
   зарубежным
   опытом
   и
   постарались
   его
   учесть.
   Однако
   через
   два
   года
   обнаружилось,
   что
   в
   данном
   Законе
   были
   допущены
   серьезные
   ошибки.
   Оказывается,
   разработчики
   Закона
   не
   учли,
   что
   в
   России
   существует
   много
   градообразующих
   предприятий
   (т.е.
   предприятий,
   в
   работе
   которых
   при­нимает
   участие
   практически
   все
   население
   города),
   например
   завод
   «Но­рильский
   никель»,
   завод
   по
   обработке
   атомных
   отходов
   «Маяк»,
   АвтоВАЗ.
   Если
   такое
   предприятие
   обанкротится,
   на
   грани
   голода
   оказывается
   весь
   город.
   Куда
   деваться
   людям?
   Ведь
   осуществить
   переезд
   на
   новое
   место
   жи­тельства
   непросто!
   Пришлось
   Закон
   срочно
   менять.

2. Создатели
   Закона
   «О
   гражданстве»
   очень
   внимательно
   изучали
   про­блему
   предоставления
   российского
   гражданства.
   Они
   детально
   ознакоми­лись
   и
   с
   зарубежным
   опытом
   разрешения
   этой
   проблемы.
   Поначалу
   все
   по­ложительно
   оценивали
   Закон.
   Но
   спустя
   некоторое
   время
   в
   печать
   стали
   просачиваться
   анекдотичные
   случаи.
   Например,
   в
   российской
   армии
   мог­ли
   служить
   наши
   соотечественники,
   жители
   бывших
   союзных
   республик.
   Однако
   после
   службы
   в
   армии
   они
   не
   могли
   согласно
   данному
   Закону
   полу­чить
   российское
   гражданство.
   В
   Закон
   о
   гражданстве
   потребовалось
   вно­сить
   изменения
   и
   дополнения.

Г
лава
5. Правотворчество

В.М.
Баранов определил ошибку в законотворчестве
как непра­вильные
действия нормотворческого органа,
совершенные по добро­совестному
заблуждению, повлекшие неблагоприятные
социальные и
юридические последствия¹.

Более
широко понятие ошибки в законотворческой
деятельности трактует
А.Б. Лисюткин. По его мнению, ошибка в
правотворчестве — это
обусловленный преднамеренными или
непреднамеренными дей­ствиями
субъекта нормотворчества негативный
результат, препятст­вующий его
эффективной работе и принятию
высококачественного нормативного
акта².

Отличие
между этими двумя подходами состоит в
разной оценке субъективного
отношения правотворческого органа:
В.М. Баранов ошибку
связывает с виной, причем только с виной
неосторожной. А.Б.
Лисюткину, с одной стороны, не чужда
позиция объективного вменения,
поскольку непреднамеренность можно
толковать и как случайность
(решающее значение он придает установлению
того, воз­ник
ли негативный результат от принятого
закона). С другой сторо­ны,
если понимать преднамеренность как
умысел, то к категории ошибки придется
причислить и действия, по существу
являющиеся грубыми
правонарушениями. Но разве можно назвать
ошибкой нега­тивный
результат, к которому субъект
правотворчества так целена­правленно
стремился?

Позиция
В.М. Баранова более предпочтительна,
прежде всего по­тому,
что она основывается на распространенном
в общественном сознании
понимании ошибки как оплошности,
погрешности в поведе­нии,
которую можно было и не допустить, если
бы субъект был более внимателен
и осмотрителен. Научная терминология
оказывается бо­лее
прочной, если базируется на
общеупотребительной или, по край­ней
мере, не противоречит ей.

Предполагается,
что всякая ошибка должна быть исправлена.
Но можно
ли исправить то, в чем правотворческий
орган убежден и к че­му
так упорно стремится?

Государственная
Дума
внесла
поправки
в
Закон
«Об
основных
гаранти­ях
избирательных
прав…»,
согласно
которым
теперь
выборы
в
региональ­ные
парламенты
будут
проходить
по
партийной
системе.
Опросы
общест­венного
мнения
показывают,
что
в
регионах
еще
существует
смутное
пред­ставление
о
российских
партиях
и
их
предназначении
в
обществе.
Однако
депутаты
убеждены:
их
нововведение
даст
толчок
развитию
партийного

149

¹ Баранов
В. М. Истинность
норм советского права. Проблемы теории
и практи­ ки.
— Саратов, 1989. — С. 357.

² Лисюткин
А. Б. Юридическое
значение категории «ошибка»:
теоретико-методо­ логический
аспект. — Саратов, 2001. — С. 199.

Ю
ридическая
техника

■{^О движения
и
в
целом
поправки
к
данному
Закону
дадут
положительный
ре-

зультат.
Политологическая
наука,
получившая
лишь
недавно
свое
развитие
в
России,
никаких
рекомендаций
на
этот
счет
пока
не
дала.

Этот
пример относится к категории
гносеологических (познава­тельных)
пробелов, не заполненных пока наукой,
а не ошибок законо­дателя,
которого в неосмотрительности и
оплошности упрекнуть нельзя¹.

Какие
же виды ошибок могут встречаться в
правотворческой дея­тельности?

Авторы,
занимавшиеся этой проблемой, предлагают
разные клас­сификации.

А.С.
Лашков все правотворческие ошибки по
психологическому механизму их формирования
разделяет на две группы: умышленные и
неумышленные².

А.Б.
Лисюткин предлагает правотворческие
ошибки классифици­ровать
по стадиям законодательной работы, т.е.
он обращает внимание на
процедурные ошибки, классифицируя их
на следующие виды:

• совершенные
  в ходе реализации права на законодательную
  инициативу;

• допущенные
  в ходе обсуждения законопроекта;

• имевшие
  место при принятии законопроекта;

• обнаружившиеся
  при опубликовании и вступлении в силу
  при­нятого
  законопроекта³.

Данная
классификация вполне может быть полезной.
В.М.
Баранова и В.М. Сырых предлагают
классифицировать все правотворческие
ошибки на четыре группы:

• концептуальные,
  когда правоведение и другие науки
  содержат необходимый
  уровень знаний, а законодатель не смог
  усвоить и верно их
  отразить в концепции законопроекта;

• юридические,
  являющиеся следствием несоблюдения
  требова­ний
  законодательной техники;

• логические,
  представляющие собой результат
  несоблюдения принципов
  и правил формальной логики при подготовке
  законов;

• грамматические,
  касающиеся языка и стиля изложения
  право­вых
  норм⁴.

¹ Баранов
В. М., Сырых В. М. Законотворческие
ошибки: понятие и типология. — С.
385.

² Лашков
А. С. Правотворческие
ошибки. Проблемы теории и практики:
Автореф. дисс…
канд. юрид. наук. — СПб., 1999.

³ Лисюткин
А. Б. Юридическое
значение категории «ошибка»:
теоретико-методо­ логический
аспект. — Саратов, 2001. — С. 198—199.

⁴ Баранов
В. А/.,
Сырых
В. М. Законотворческие
ошибки: понятие и типология. — С.
386-389.

гва
5. Правотворчество

Проанализируем
эту классификацию.

Концепция
проекта нормативного акта — это, по
утверждению В.М.
Баранова, выражение позиции законодателя
по регулируемому вопросу’,
иначе: смысл, общее содержание
законопроекта. Непра­вильная
концепция неизбежно повлечет ошибочный
по содержанию закон.
Получается, что концептуальная ошибка
— это самое грубое нарушение правил
достижения социальной адекватности
или содер­жательных
правил законодательной техники.

Юридические
ошибки, в числе которых пробелы,
избыточность информации,
нарушение стиля, коллизии, фактографические
ошиб­ки,
весьма разноплановы. Если использовать
классификацию, изло­женную
в главе 4, то все их (в том числе
концептуальные) можно разнести
по указанным в ней шести группам правил
юридической техники.

Получается,
что все правотворческие ошибки так или
иначе свя­заны
с нарушением:

• либо
  правил формирования содержания законов
  (сюда отно­сятся
  концептуальные ошибки, пробелы в
  законе, избыточность ин­формации
  и др.);

• либо
  правил, касающихся структуры закона
  (например, ис­пользование
  частей вместо разделов);

• либо
  логических правил (например, наличие
  коллизии);

• либо
  языковых правил (например, нарушение
  стиля);

• либо
  формальных правил (например, неправильное
  указание реквизитов);

• либо
  правил процедурных (например, принятие
  законопроекта без
  заключения Правового управления
  Государственной Думы).

Все
они в совокупности и составляют
содержание законодатель­ной
техники. Отсюда напрашивается следующий
вывод. Чтобы не до­пускать
ошибки в правотворчестве, законодателю
надо прочно усво­ить
правила законодательной техники и не
нарушать их.

151

5.

Экспертиза
проектов нормативных актов

В

общеупотребительном смысле под
экспертизой (франц. ехрегИзе,
лат.
ехрегСиз
— опытный)
понимается «исследование специа­листом
(экспертом) каких-либо вопросов, решение
которых требует специальных
познаний в области науки, техники,
искусства и др.»².

¹ Баранов
В. М. Концепция
законопроекта. — Н. Новгород, 2003. — С.
52.

² Иллюстрированный
энциклопедический словарь. — М, 1999. —
С. 829.

Ю

ридическая
техника

152 Использование
экспертизы в процессе принятия нормативных

актов
в России имеет небольшую историю.

До
революции правовая наука не была
настолько развита, чтобы быть
надежной опорой в правотворчестве.

В
советское время крайне идеологизированная
юридическая нау­ка,
по существу, выполняла роль служанки
партийной власти, кото­рая
и определяла все направления
законотворческой работы.

Первые
попытки вовлечь ученых в законотворческую
работу на­чались
сразу же с созданием профессионального
парламента в начале 90-х
годов прошлого столетия. Однако не было
четкой грани между советниками,
референтами, помощниками депутатов,
экспертами за­конопроектов и их
разработчиками. Не установлена она в
полной ме­ре
и сейчас.

Иначе
как
понимать
следующие
высказывания
Е.М.
Савельевой,
спе­циалиста
по
экспертному
обеспечению
законодательной
деятельности
Го­сударственной
Думы,
на
конференции
по
законодательной
технике¹.

«Эксперты
должны
не
только
давать
оценку
работы
законодателей,
но
и
поддерживать
их
деятельность
по
разработке
законопроекта
и
внесения
в
него
поправок».

Перед
глазами
встает
такая
картина:
представитель
юридической
эли­ты,
доктор
наук,
профессор,
автор
многочисленных
книг,
признанный
спе­циалист
в
определенной
области
правоведения,
солидный
и
уже
немоло­дой
человек
ходит
по
пятам
депутата
и
подстраховывает
его
от
совершения
неправильных
поступков
в
своей
деятельности.

«Задачи
эксперта
и
лица,
принимающего
решение
[читай:
депутата],
не
совпадают.
Задачей
эксперта
является
предоставление
законодателям
ин­формации,
которую
необходимо
принять
во
внимание
при
принятии
ре­шения,
но
никак
не
предложение
уже
выбранного
экспертом
варианта,
ко­торый
политикам
остается
только
одобрить».

Насколько
известно,
с
подбором
информации
по
нужному
вопросу
ус­пешно
справляются
хорошие
библиографы
и
технические
работники.
Це­лесообразно
ли
для
этой
цели
задействовать
высококлассного
специали­ста?
Непонятно
также,
почему
человек,
буквально
начиненный
знаниями
по
теме
законопроекта,
не
может
высказать
свое
мнение
потому,
какой
ва­риант
законопроекта
имеет
преимущество?

«Классические
три
вопроса
управления
«для
чего»,
«что»
и
«как»
(де­лать
в
определенной
ситуации)
применительно
к
законопроекту
превраща­ются
в
вопросы
политиков,
администраторов
и
юристов».

Призывая
юристов
не
вникать
в
концепцию
законопроекта,
а
оставить
ее
на
откуп
политикам
и
администраторам,
Е.М.
Савельева
отводит
юри­стам-экспертам
механическую
роль:
проанализировать,
правильно
ли
кон­цепция
«отлита»
в
статьях
закона.
Но
любая
деятельность
эффективна
лишь

Савельева
Е. М. Экспертная
поддержка политических и управленческих
реше­ний
в законодательной деятельности / В кн.:
Законодательная техника современной
России:
состояние, проблемы, совершенствование.
Т. 1. — С. 322—340.

Г

лава
5. Правотворчество

т
огда,
когда
есть
отчетливое
понимание
того,
зачем
она
нужна,
каковы
ее
{П
цели.

Одним
словом,
такое
понимание
роли
юристов,
привлеченных
в
каче­стве
экспертов,
вряд
ли
может
дать
нужный
эффект.

В
чем же особенность экспертизы
законопроектов, проведение ко­торой
поручается высококвалифицированным
специалистам в облас­ти
правоведения?

Э
кспертная
деятельность — это всегда оценочная
деятельность. В
полной мере это применимо и к экспертизе
законопроектов. Экс­перт
не должен контролировать депутатов,
выполнять исследова­тельские
функции, обучать политиков и т.п. Его
дело — проникнуть в суть
законопроекта, познакомившись с его
содержанием и формой, и вынести
решение о его регулятивной пригодности.

Эксперт-правовед
должен отчетливо представлять, что
любой за­кон
затрагивает интересы определенного
слоя людей. Мысленно надо всегда
моделировать возможные конфликтные
ситуации. Чтобы они не
стали реальностью и не повлекли
негативных последствий, законо­проект
надо рассматривать на предмет наличия
в нем формул (норм права),
которые их нейтрализовали бы.

Целью
юридической экспертизы является анализ
законопроекта с
точки зрения соблюдения различных
правил юридической техники, в
основном касающихся:

• содержания
  (в том числе концепции) законопроекта;

• его
  структуры;

• логики
  построения;

• языка
  изложения норм права.

Одним
словом, эксперт обязан вынести решение
о качестве зако­нопроекта,
т.е. можно ли достичь поставленных в
нем целей.

Правовое
регулирование может касаться различных
сторон жиз­ни
общества, значит, экспертом законопроекта
может быть не вообще высококвалифицированный
правовед, а специалист в определенной
отрасли
права. Об этом может свидетельствовать
специализация, по­лученная
им в вузе, опыт предыдущей работы, его
должность, специ­альная
подготовка, научные труды и т.п.

Эксперт
должен быть независимым. Именно это во
многом опре­деляет
объективность экспертизы. Считается,
что направление зако­нопроекта
на экспертизу в крупные научные (учебные)
юридические институты, где работают
специалисты разного юридического
профи­ля,
обеспечивает одновременно и качество,
и объективность ее прове­дения.

Наряду
с экспертизой юридического характера
вполне могут быть
проведены другие виды экспертиз:

Ю
ридическая
техника

154 ♦
политологическая,
предметом
анализа которой в основном яв-

ляется
концепция законопроекта и выявление
возможных негатив­ных
его последствий;

• логическая,
  которая
  должна дать ответ на вопрос, не нарушены
  ли
  логические правила юридической техники.
  Пока привлечение спе­циалистов в
  области формальной логики не практикуется.
  Считается, что
  юридическое образование позволяет
  освоить основы логики, и юристы
  вполне могут сами сделать логический
  анализ законопроекта. Однако
  больший успех здесь принесет, конечно,
  участие специали­стов
  в области логики;

• лингвистическая,
  суть
  которой состоит в проверке соответствия
  законопроекта
  нормам современного русского языка с
  учетом функ­циональных
  стилистических особенностей законов’.

Имеет
право на существование и внутренняя
экспертиза. Она мо­жет
носить самостоятельный характер или
предшествовать независи­мой экспертизе.
Ее могут проводить работники юридического
отдела правотворческого органа, в недрах
которого готовился законопроект.
Внутренняя
экспертиза весьма успешно может
использоваться для решения несложных
вопросов, касающихся внутренней и
внешней формы
законопроекта, его терминологии.

Как
видим, экспертная работа специалиста-правоведа
связана со значительным интеллектуальным
напряжением и требует серьезной
профессиональной
подготовки, в частности всеобъемлющего
знания правил
юридической техники. При должной
постановке экспертной работы
(организационной, информационной,
материальной и пр.) она
способна принести ощутимый социальный
эффект и предотвра­тить
принятие законов, негативно влияющих
на жизнь общества.

6.

Понятие
законодательной техники и
ее содержание

Именно
с законодательной техники начались
исследования про­блемы юридической
техники, что, конечно же, неслучайно.
Издерж­ки,
возникающие в результате недостаточно
продуманных и плохо сформулированных
нормативных актов, бывают настолько
велики, что
не идут ни в какое сравнение с вредом,
причиненным нарушением правил
юридической техники при принятии
индивидуальных актов.

Чунакова
Н. Б. Проблемы
использования лексических средств
языка и юридиче­ской
техники в законотворческом процессе
/ В кн.: Проблемы юридической техники.
— Н.
Новгород, 2000. — С. 206.

Г
лава
5. Правотворчество

Первооткрывателями
в исследовании этой проблематики были
155
западноевропейские
ученые. Целенаправленное формирование
зако­нодательства
характерно для европейской правовой
традиции. Анг­лия
и США — прежде всего стихия прецедентов,
а не царство законов. По
этой причине законодательная техника
в этих странах не привле­кала
внимание ученых.

Основателем
учения о законодательной технике
является Р. Ие-ринг’.
В своей книге он сформулировал множество
правил относитель­но того, как писать
законы. Эти правила он подразделил на
две части:

• правила
  количественного упрощения законов;

• правила
  качественного упрощения законов.

• Французский
  ученый Ф. Жени выделяет две стадии
  законо­творчества:

• поиск
  решения правового регулирования по
  существу;

♦ техническое
построение законов. Последняя
стадия, по его мнению, и относится к
законодательной

технике.

С
этим категорически не согласен С. Дабэн.
Содержание законо­дательной
техники он делит две части:

• материальная
  законодательная техника (используемая
  для подготовки законодательных решений
  по существу);

• формальная
  законодательная техника (обеспечивающая
  прак­тическое
  воплощение решения в законах)².

Другой
ученый, Анджелеску, обратил внимание
на то, что в зако­нотворчестве
большое значение имеет процедура
принятия законов. По его мнению, есть
особые правила, которые надо неукоснительно
соблюдать,
если есть желание получить качественный
продукт. В со­ответствии
с этим он выделил:

• внешнюю
  законодательную технику (законодательную
  про­цедуру);

• внутреннюю
  законодательную технику (приемы
  собственно за­конодательной
  техники)³.

Предложения
Анджелеску, без сомнения, продвинули
науку за­конодательной
техники на шаг вперед.

Р.
Лукач в своей книге, переведенной на
русский язык, предлагает законодательную
технику разделить на:

• общую
  (относящуюся ко всем правовым семьям);

• специальную
  (относящуюся к типам и отраслям права)⁴.

¹ Иеринг
Р. Юридическая
техника. — СПб., 1906.

² ОаЫп
5. ТЬеопе
епега1е <1е
с1гснг..
— ВгихеПез, 1953.

³ Ащекзсо.
Ьа
(есНшяие 1е@151а1луе еп таглеге бе сосНйсаИоп
ст1е. — Рапз, 1930.

⁴ Лукач
Р. Методология
права. — М., 1981.

Юридическая
техника

156 Однако
это предложение слишком смелое. Дело в
том, что относи-

тельная
общность пока может быть установлена
между континен­тальной
семьей права и англосаксонской.
Мусульманское и обычное право
содержат слишком мало общих черт с
вышеназванными семья­ми
права. Поэтому задача по созданию общей
законодательной техни­ки, которая
относилась бы ко всем правовым семьям,
на сегодняшний день
невыполнима.

А.
Нашиц использует несколько иные термины:

• законодательная
  техника в широком смысле (наука
  законо­творчества, законодательная
  политика и законодательная техника);

• законодательная
  техника в узком смысле (технические
  средст­ва
  и приемы построения правовых норм)¹.

Одним
из первых исследователей законодательной
техники в на­шей
стране следует считать Д.А. Керимова.
Начав изучать данную проблематику
еще в 50-х годах прошлого столетия, автор
свои взгля­ды
практически не изменил и в 90-е годы. Его
понимание законода­тельной техники
отличается необыкновенной широтой: к
ней он от­носит правила конструирования
и систематизации законов . Однако
систематизация
нормативных актов, которых стало
неизмеримо больше,
претендует на выделение в особый вид
юридической деятель­ности,
выполняемый по своим достаточно
разветвленным правилам. В
частности, появился новый ее вид —
консолидация нормативных актов,
который еще требует специальной научной
проработки и нако­пления
практического опыта проведения.

Ю.А.
Тихомиров определяет законодательную
технику как систе­му
правил, предназначенных и используемых
для познавательно-ло­гического
и нормативно-структурного формирования
правового ма­териала и подготовки
текста закона’. Автор делит законодательную
технику
на две части:

• содержательная
  часть (связана с достижением адекватности
  нормативных актов и реальных общественных
  отношений);

• формально-юридическая
  часть (связана с приданием реальным
  общественным
  отношениям оптимальной правовой формы).

Каждая
из названных частей законодательной
техники имеет, в свою
очередь, свое наполнение. Правила
выполнения других видов юридической
работы Ю.А. Тихомиров к законодательной
технике не примешивает.

¹ Нашиц
А. Правотворчество.
Теория и законодательная техника. —
М., 1974.

² Керимов
Д. А. Законодательная
техника: Научно-методическое и практическое
пособие.
— М, 1998. — С. 17.

Тихомиров
Ю. А. Законодательная
техника: понятие и элементы / В кн.:
Законо­дательная
техника (глава 1) / Под ред. Ю. А. Тихомирова.
— М., 2000. — С. 8—9.

Г
лава
5. Правотворчество

Анализ мнений ученых показывает, что
научные взгляды по во- 157 просу
о понятии законодательной техники
эволюционировали в сле­дующем
направлении. Юристам теперь не отводят
только техниче­скую роль по формированию
нормативных актов, а требуют от них
выполнения куда более интеллектуальных
функций: определения со­держания
законов. Пришло понимание того, что
достичь адекватно­сти отражения
общественной жизни в нормативных актах
— задача куда более сложная. Как этого
сделать? Нужно наряду с общими пра­вилами
юридической техники вырабатывать и
применять особые правила законодательной
техники. Поскольку общие правила
созда­ния правовых документов были
рассмотрены ранее (см. главу 4), со­средоточим
свое внимание на специфических правилах
создания нор­мативных актов.

ЛИТЕРАТУРА

Бабаев В. К. Правотворчество в
современном Российском госу­дарстве
/ В кн.: Теория государства и права / Под
ред. В.К. Бабаева. — М., 1999; Баранов
В.М. Истинность
норм советского права. Проблемы теории
и практики. — Саратов. 1989; Он
же. Концепция
законопроек­та. — Н. Новгород, 2003;
Баранов В.М.,
Сырых В.М. Законотворческие
ошибки: понятие и типология / В кн.:
Законодательная техника со­временной
России: состояние, проблемы,
совершенствование. Т. 1. — Н. Новгород,
2001; Баранов
П. П., Иванов Г.И., Лупандина О А. О
воз­можности использования
информационной избыточности в
законо­дательной технике / В кн.:
Законодательная техника современной
России: состояние,
проблемы, совершенствование. Т. 1. — Н.
Новго­род, 2001; Власенко
НА. Законодательная
технология. Теория. Опыт. Практика.
— Иркутск, 2001; Игнатенко
В.В. Правовое
качество зако­нов об административных
правонарушениях. — Иркутск, 1998; Ие-ринг
Р. Юридическая
техника. — СПб., 1906; Керимов
ДА. Законода­тельная
техника: Научно-методическое и практическое
пособие. — М., 1998;
Пашков А.С.
Правотворческие
ошибки. Проблемы теории и практики:
Автореф. дисс… канд. юрид. наук. — СПб.,
1999; Лив­шиц
Р.З. Теория
права. — М., 1994; Лисюткин
А.Б. Юридическое
зна­чение категории «ошибка»:
теоретико-методологический аспект. —
Саратов, 2001; НашицА.
Правотворчество.
Теория и законодательная техника.
— М., 1974; Прозоров
В.Ф. Качество
и эффективность хозяй­ственного
законодательства в условиях рынка. —
М., 1991; Савелье­ва
Е.М. Проблемы
и методы организации и экспертного
обеспечения законодательной
деятельности Государственной Думы:
Автореф. дисс…
канд. юрид. наук. — М., 1999; Савельева
Е.М. Экспертная
под­держка политических и
управленческих решений в законодательной

Юридическая
техника

158 деятельности
/ В кн.: Законодательная техника современной
России:

состояние, проблемы,
совершенствование. Т. 1. — Н. Новгород,
2001; Тихомиров
Ю.А., Котелевская И.В. Правовые
акты. — М., 1999; Лу-кач
Р. Методология права. — М, 1981; Смирное
Л.В. Законодатель­ная)
техника современной России. Тула, 2006.
Спирин М.Ю.
Теорети­ческие
проблемы законотворческой деятельности
в Российской Федерации:
Автореф. дисс… канд. юрид. наук. — Самара,
2000; Тихо­миров
Ю.А. Законодательная
техника: понятие и элементы / В кн.:
За­конодательная
техника (глава 1) / Под ред. Ю.А. Тихомирова.
— М., 2000; Червяков
Н.Н. Проблемы
совершенствования ведомственного
правотворчества на материалах МВД
России: Автореф. дисс… канд. юрид.
наук. — 2000; Чупакова
Н.Б. Проблемы
использования лексиче­ских
средств языка и юридической техники в
законотворческом про­цессе
/ В кн.: Проблемы юридической техники. —
Н. Новгород, 2000; Шмакова Н.С.
Ведомственное правотворчество:
понятие и формы: Автореф. дисс… канд.
юрид. наук. — М., 2006.

₆

глава

ПРАВИЛА ФОРМИРОВАНИЯ
СОДЕРЖАНИЯ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ

В этой главе вы узнаете:

• каким требованиям должно отвечать
  содержание норматив­ных актов;

• какие существуют приемы формирования
  содержания право­вых норм;

• в чем особенности юридической логики;

• какова система логических правил
  составления нормативных актов.

1.

Требования к
содержанию нормативных актов
(содержательные правила)

Нормативные акты должны быть
содержательными и эффектив­ными.
Правильное наполнение их содержания
означает прежде всего верное решение
вопроса, способны ли общественные
отношения под­вергнуться правовому
регулированию. И лишь когда этот вопрос
ре­шен положительно, можно приступать
к определению предмета пра-

Г
лава
6. Правила формирования содержания
нормативных актов

вового
регулирования и выбору отрасли права,
а также методов реше­ния
задачи по приданию определенным
общественным отношениям правовой
формы. После этого законотворческая
работа должна об­рести
конкретность. Содержание любого
нормативного акта должно отвечать
следующим требованиям.

Требование
законности

Оно
означает, что любой нормативный акт по
содержанию дол­жен
соответствовать общепризнанным нормам
и принципам между­народного
права, Конституции, нормативным актам,
имеющим более высокую
юридическую силу. Этот правило, основано
на существую­щей
иерархии правотворческих субъектов
(см. схему 5.1).

Аспектами
требования законности с точки зрения
содержания нормативных
актов являются следующие моменты:

а) нормативный
акт должен издаваться в пределах
компетенции правотворческого субъекта.
Это означает, что нормативный акт дол­
жен быть посвящен вопросу, который
входит в предмет ведения дан­ ного
органа. Если это правило нарушено,
дальнейший анализ норма­ тивного
акта теряет смысл;

б) должны
соблюдаться права и свободы человека
и гражданина. В
соответствии с Конституцией РФ человек,
его права и свободы при­ знаются
высшей ценностью, а задачей государства
является их защита. Следовательно,
принятие нормативных актов в соответствии
с права­ ми
и свободами граждан является
конституционным требованием.

В
качестве
примера
нарушения
прав
и
свобод
можно
привести:

а) их
ограничение
или
ущемление;

б) установление
дополнительных
формальностей;

в) перенесение
бремени
проблем
по
их
реализации
с
государственного
органа
на
личность,
как,
например,
установление
требования
предоставить
новые
документы;

г) увязывание
решения
конкретного
вопроса
с
выполнением
каких-ли­
бо
условий;

д) усложнение
процедуры
реализации
гражданами
принадлежащих
им
прав
путем
корректировки
предусмотренных
механизмов
такой
реали­
зации
и
др.

Однако
в литературе существует расширенное
понимание правила о
соблюдении прав и свобод человека и
гражданина. Так, некоторые ученые
предлагают установление этого правила
законодательной тех­ники
в следующей вариации: нормативные акты
должны приниматься в интересах граждан¹.
Это требование гораздо шире вышеуказанного.

159

¹
Васильев
Р. Ф. Правовые
акты органов управления. — М., 1970. — С.
90.

‘V-‘

Юридическая
техника

160
Несмотря
на то что оно, по существу, возражений
не вызывает, с вопло­щением
его в реальности будут большие сложности.
Прежде всего по­тому,
что оно носит оценочный характер: очень
сложно установить, со­ответствует
нормативный акт интересам тех, кому
адресован, или нет. Кроме
того, поскольку данное правило, касающееся
содержания нор­мативного
акта, выводится из законодательства и
прямо в нем не закре­плено,
то фактически отсутствует его правовое
закрепление как импе­ратива,
обращенного к правотворческим субъектам.

Требование
соответствия нормам морали

Пока
нельзя сказать, что мораль в нашей жизни
имеет основопола­гающее
значение. Основную нагрузку по
регулированию обществен­ных
отношений несет на себе право. Однако
моральные нормы все же являются значимым
регулятором в обществе, и с этим надо
считаться. Если в обыденной жизни люди
нарушают нормы морали, то общество их
категорически осуждает. Законодатель
в отличие от простых людей, которые
подвержены страстям, не имеет права
поступать вразрез с нор­мами
морали. Отсюда следует безусловное
правило: нормативные ак­ты,
противоречащие нормам морали, не имеют
права на жизнь.

В
советское
время
встречались
нормативные
положения,
идущие
враз­рез
с
нормами
морали.
Вот
одно
из
них.
Независимо
от
того,
доводился
че­ловек
родственником
подсудимому
или
нет,
абсолютно
все
граждане
были
обязаны
свидетельствовать
в
уголовном
процессе,
если
привлекались
в
ка­честве
свидетелей.
За
отказ
от
дачи
показаний
или
дачу
ложных
показаний
родственники
подсудимого
наравне
с
другими
гражданами
привлекались
к
уголовной
ответственности.

Т
ребование
целесообразности

Речь
идет о способности нормативного акта
по своему содержа­нию
в наибольшей степени отвечать
соответствующим интересам (общества,
государства, граждан) в реальных
условиях.

Практика
показывает,
что
бесплатное
высшее
образование
не
всегда
позволяет
определить,
сколько
специалистов
той
или
иной
квалификации
требуется
на
деле.
Если
бы
контингент
студентов
комплектовался
с
участи­ем
организаций,
заинтересованных
в
получении
нужных
специалистов
и
оплачивающих
их
обучение,
высшее
образование
действительно
работало
бы
на
общество.
Однако
в
реальности
в
России
использовать
исключитель­но
такую
систему
подготовки
кадров
не
представляется
возможным.
Вот
почему
наиболее
оптимальным
на
сегодняшний
день
является
подход,
ко­торый
зафиксирован
в
Законе
«Об
образовании»:
в
России
допускается
как
бесплатное,
так
и
платное
образование.
Процентное
соотношение
этих
ви­дов
высшего
образования
выверяет
сама
жизнь.

Г

лава
6. Правила формирования содержания
нормативных актов

Требование
обоснованности 161

Данное
требование означает, что нормативные
акты должны при­ниматься
с учетом объективных и субъективных
факторов в соответ­ствии
с закономерностями и тенденциями
развития общества.

Это
требование включает в себя необходимость
тщательного ис­следования
и учета в целях надлежащей правовой
регламентации действия
экономических, политических, экологических
и других за­кономерностей
развития жизни общества, социальных
потребностей. При этом необходимы не
только анализ существующих потребностей
в
принятии нормативных актов, но и
правильное прогнозирование последствий
принимаемых решений, а также предупреждения
побоч­ных
последствий, не отвечающих целям
правового регулирования. Помочь
в этом могут как научные методы
исследования российской действительности,
так и опыт подобного правового
регулирования в зарубежных
государствах.

Требование
обоснованности может касаться не только
экономи­ческой,
политической, социальной составляющей,
но и правовой обоснованности
принятия нормативных актов, которая
означает чет- | ^ кос
выражение основания и цели издания норм
права, а также юриди- Щш
ческие
последствия, вызываемые изданием
нормативного акта. Пра­вовое
обоснование включает в себя как
использование достижений правовой
науки, так и наличие оснований принятия
нормативных ак­тов
в виде иных правовых актов.

Требование
обоснованности на деле реализуется в
виде представ­ления
вместе с проектом нормативного акта
пояснительной записки, определяющей
необходимость принятия нормативного
акта, прове­дения
правовой экспертизы и др.

Требование
эффективности

Эффективность
может рассматриваться и как явление,
связанное с
процессом управления, и как правовая
категория, и как один из кри­териев
качества нормативных актов, и как
требование к содержанию нормативных
решений. Что же такое эффективность
нормативных актов?

По
мнению В.В. Лазарева, эффективность акта
означает, что все его цели — и ближайшая,
и отдаленная, и конечная — выполнены с
наименьшим
ущербом для различных социальных
ценностей, с мень­шими
экономическими затратами, в наиболее
короткие сроки’.

¹
Лазарев
В. В. Эффективность
правоприменительных актов. — Казань,
1975. — С. 98.

6 Юридическая
техника

Юридическая
техника

Г-

162 Е.Н.
Каменева под эффективностью нормативных
актов понима-

ет
соотношение между фактическими
результатами их действия и со­циальными
целями, для достижения которых они
приняты¹.

Таким
образом, эффективный нормативный акт
— это акт, в ре­зультате
принятия которого с наибольшим
результатом достигаются цели,
лежащие в основе его принятия.

Для
исследования эффективности нормативных
актов требуется использование
статистических данных, социологических,
математи­ческих
методов, привлечение не только ученых
юристов, но и социо­логов,
математиков, экономистов и других
специалистов. Однако в настоящее
время говорить о систематических
исследованиях эффек­тивности
и об использовании теоретических
выводов на практике до­вольно
сложно.

Требование
своевременности

Данное
требование означает, что содержащиеся
в нем правовые предписания
должны соответствовать времени издания
акта, быть не­обходимыми и важными
именно на данном этапе общественного
раз­вития.
Некоторые авторы выделяют требование
оперативности, но понимают
под ним своевременное издание нормативных
актов².

Нормативные
акты должны приниматься, когда их
исполнение принесет
наилучший результат. В случае изменения
требований об­щественной
жизни внесение изменений и дополнений
в норматив­ный
акт должно быть незамедлительным и
оперативным, чтобы но­вые
социальные условия быстро нашли в нем
отражение. Длительное несоответствие
нормативной базы условиям жизни
подрывает авто­ритет
правовых норм, затрудняет их реализацию
и ослабляет эффек­тивность
правового регулирования в целом.

Рассматриваемое
требование включает в себя и требование
свое­временности замены устаревших
актов, поскольку в противном слу­чае
создается ненужная множественность и
противоречивость норма­тивных
актов.

Своевременность
перекликается с требованием эффективности,
поскольку
только своевременный нормативный акт
будет по-настоя­щему
эффективным. Своевременность тесно
связана и с требованием обоснованности
принятия акта, так как несвоевременность
акта озна-

Каменева
Е. Н. Дефектные
акты органов
внутренних
дел и исполнительной вла­сти:
Автореф. лисе… канд. юрид. наук. — М.,
2002. — С. 9.

²
Воронина
Т. Н. Нормативные
правовые акты МВД России в механизме
правово­го
регулирования деятельности органов
внутренних дел: Автореф. дисс… канд.
юрид. наук.
-М., 2001. -С. 21.

Г

лава
6. Правила
формирования содержания нормативных
актов

,1

чает,
что он принят без учета всех объективных
факторов, определяю- 163
щих
необходимость его принятия, и в связи
с этим не может считаться обоснованным.

I

Требование
стабильности

Стабильность
содержания нормативного акта связана
с необхо­димостью
регулировать не только существующие
общественные от­ношения,
но и отношения, которые возникнут в
будущем. Это дает возможность их применять
в течение более
или
менее
длительного времени,
накапливать и использовать опыт
реализации правовых норм, укрепляя
законность. Слишком частые изменения
способны привести
к ослаблению не только авторитета
данного нормативного акта,
но и авторитета права в целом.

Требования
стабильности нормативных актов непременно
долж­но
учитываться при их выработке, когда
принимаются во внимание не только
ближайшие по времени результаты правового
регулирования, но
и возможность решения перспективных
задач. Однако на практике нормативные
акты часто принимаются исходя не из
перспективного плана,
а из сиюминутной необходимости, что
сказывается на качестве нормативно-правовой
базы.

Особенно
часто
изменяются
нормативные
акты,
касающиеся
структуры
исполнительных
органов
власти.
Например,
после
объявления
Президентом
о
начале
административной
реформы
(в
марте
2004 г.)
в
Указ
«О
системе
и
структуре
федеральных
органов
исполнительной
власти»
внесено
более
де­сятка
изменений.
В
частности,
изменено
одно
из
важных
правил,
которым,
как
утверждалось,
отличается
данная
административная
реформа:
право
принимать
ведомственные
нормативные
акты
было
предоставлено
только
министерствам.
Но
прошло
не
более
года,
и
практически
все
вернулось
в
этом
плане
на
круги
своя,
и
теперь
опять
нормативные
акты
могут
издавать
не
только
министерства,
но
и
федеральные
службы
и
агентства.

Требование
экономичности

Под
экономичностью нормативного акта
понимается соотноше­ние
между ценностью
полученного
результата действия акта и произ­веденными
затратами¹.
Требование экономичности нормативных
ак­тов
означает достижение результата, т.е.
целей, которые ставились при
принятии акта, с наименьшими затратами.
Экономичность пред­полагает
необходимость выявления и применения
рационального способа
достижения поставленной в акте цели и
означает, что резуль-

‘
Игнатенко
В.В. Региональное
правотворчество и законодательство.
Основные понятия
и термины. — Иркутск, 2002. — С. 65.

б*

Юридическая
техника

164
тат
решения должен дать обществу и его
членам значительно больше, чем
было затрачено на его получение. Поэтому
должно быть пред­ставлено экономическое,
финансовое обоснование проекта
норма­тивного
акта, что позволит определить, какие
предполагаются затра­ты
и каков намеченный результат действия.

Наиболее
сложный момент — проверка, насколько
было соблюде­но
требование экономичности. Необходимо
отслеживать, каким об­разом
реализуются нормативные акты, достигаются
ли цели их при­нятия
и каковы затраты на их реализацию.

По
признанию
первого
заместителя
Председателя
Государственной
Ду­мы
Л.
Слизко
в
интервью
на
радио
«Эхо
Москвы»
(4 марта
2006 г.),
на
реа­лизацию
непродуманного
Закона
о
замене
льгот
денежными
компенсация­ми
было
истрачено
в
три
раза
больше
денег,
чем
предполагалось.
Напом­ним:
в
первые
дни
января
2005 г.
пенсионеры
вышли
на
улицы
бастовать
против
этого
Закона.

Кроме
того, экономичность можно понимать и
как определение оптимального соотношения
нормативных актов по количеству и по
размеру для реализации поставленных
в них целей. На практике не­редка
ситуация, когда один вопрос регулируется
множеством актов, порой
они дублируют друг друга (ведомственные
акты особенно час­то
дублирует законы), что ведет к умалению
их значимости и соответ­ственно
к затруднению усвоения и исполнения.
Нормативные акты не
должны издаваться, когда без них можно
обойтись. Количествен­ное
упрощение права, направленное на
облегчение его усвоения, озна­чает
уменьшение массы нормативного материала
без вреда для полу­чаемого
результата.

Реализация
этого требования основана на точном
учете норма­тивных
актов. Большое значение в этом плане
имеет и систематиза­ция
нормативных актов, одно из основных
правил которой гласит: вместо
многих частных нормативных актов лучше
принять один нор­мативный
акт общего характера.

Требование
реальности

Данное
требование означает выполнимость
нормативного акта, осуществимость
его предписаний и выражается в
обеспеченности нормативного
акта материальными, финансовыми,
трудовыми, тех­ническими
ресурсами, в установлении необходимого
количества вре­мени
для его выполнения. Для реализации
актов в связи с этим необ­ходим
учет возможностей, существующих в
конкретных условиях общественного
развития. Нормативный акт, не обеспеченный
необ­ходимыми ресурсами, превращается
в эфемерный.

Выступление депутата фракции «Справедливая Россия» в Государственной Думе, доктора юридических наук, профессора Татьяны Москальковой на заседании научно-практического круглого стола «Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах».

Тема правотворческих ошибок характерна как для правовой системы в целом, так и для отдельных ее отраслей. Будучи детерминированной обстоятельствами и объективного, и субъективного свойства, она чрезвычайно сложна и многогранна. Поэтому наши усилия рассмотреть ее детально, как бы через микроскоп, наверняка будут полезны и дадут ожидаемый результат.

1. Для законотворческой деятельности эта проблема имеет особое значение, ибо последствия законотворческих ошибок носят крупномасштабный характер, затрагивают интересы самых широких слоев населения, разрушают систему гарантий прав и интересов человека и гражданина, а в крайних их формах приводят к социальным взрывам, опрокидывают главные ценностные ориентиры: веру в добро и справедливость.

Именно масштабность и степень (глубина) негативных политических, социальных, экономических и правовых последствий отличает законодательную ошибку от других видов ошибок: от ошибки правоприменителя (например, осуждение невиновного), ошибки, допущенной при принятии подзаконного акта, ошибки, совершенной в др. секторах государственной или общественной жизни либо человеческого познания.

Эти же критерии могут быть положены в основу отграничения категории «законотворческая ошибка» от смежных с нею категорий – «недостатки законодательства» и «несовершенство законодательства». К последним двум можно было бы отнести пробельность той или иной отрасли законодательства, дублирование норм, их декларативность и расплывчатость, несоответствие названия статьи закона ее содержанию, или размещение статьи в кодифицированном или многораздельном законе в главе (разделе), содержанию которой не соответствует данная норма, др. нарушения правил юридической техники и т.п. Короче говоря, в большинстве случаев речь идет о таких законотворческих недостатках, которые хотя и затрудняют работу правоприменителя, но не влекут снижения уровня гарантий прав и интересов граждан, а также других крупных негативных последствий. Эти недостатки могут быть устранены или подправлены соответствующими разъяснениями высших органов судебной власти, подзаконными актами, методическими рекомендациями, путем консультирования и др. методами.

Исправить законотворческие ошибки возможно лишь путем отмены или внесения изменений в соответствующий законодательный акт, что, впрочем, не исключает соответствующих разъяснений по его применению.

2. Применительно к рассматриваемой теме законотворческая ошибка представляет собой принятие федерального закона (нормы закона), реализация которого на практике порождает несправедливость и социальную напряженность (потрясения), влечет другие отрицательные общественно-политические, экономические, финансовые или социальные последствия, снижает уровень гарантий прав и интересов личности, эффективность правоприменительной деятельности, подрывает основы государственной безопасности, разрушает принципы построения демократического общества и системы управления.

Такой федеральный закон (правовая норма) не соответствует общественным ожиданиям, уровню государственного правового регулирования общественной жизни, принципам нравственности и морали.

Яркими примерами подобных федеральных законов постсоветского периода, на мой взгляд, являются:

— законы о «ваучеризации» общенародного достояния, которые раскололи наше общество на небольшую кучку сверхбогатых и огромное количество бедных, обескровили государственную казну, обрушили систему ценностей и идеалов. К этой же группе ошибочных законов можно отнести закон, отменивший прогрессивный подоходный налог на полученную прибыль. Эти законы положили начало реформам не для народа, а за счет народа;

— законодательные нормы о вовлечении земли в рыночный оборот (Земельный кодекс РФ), что привело к повсеместной скупке земель сельхозназначения, их перепрофилированию и лишению крестьян (земельных дольщиков и пайщиков) их наделов;

— печально известный Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ с длинным названием «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации …», который принято называть «законом о монетизации льгот». Его реализация привела к снижению качества жизни многих россиян, в том числе пенсионеров, военнослужащих, ветеранов и сотрудников органов внутренних дел. В преамбуле к закону продекларированы замечательные положения – «при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств». Как на самом деле осуществился переход на денежные компенсации хорошо известно. Материализованные льготы, возложенные на «плечи» субъектов Российской Федерации, не все из них смогли реализовать и по сей день, о чем неоднократно в своих выступлениях с различных трибун говорили депутаты Государственной Думы.

Значительный ущерб системе МВД России нанесли бюджетные законодательные акты, безосновательно установившие разное материальное обеспечение сотрудникам, выполняющих идентичные функции в разных ведомствах. Например, сотрудники следственного подразделения при органах внутренних дел Российской Федерации получают денежное содержание в три раза меньше, чем сотрудники следственных подразделений при прокуратуре Российской Федерации, выполняющие одинаковые функции. При этом нагрузка по расследованию уголовных дел в следственных подразделениях при органах внутренних дел Российской Федерации троекратно выше, чем в следственных подразделениях при органах прокуратуры. Это привело к оттоку специалистов из органов внутренних дел, снижению качества расследования преступлений и, как следствие, ущемлению прав участников уголовного процесса.

Законотворческие ошибки кроме названных выше последствий порождают неоправданные финансово-материальные потери, противоречивую правоприменительную практику; приводят к правовому нигилизму, толкают на неправомерные действия как форму социального протеста.

3. Причины законотворческих ошибок

Причины законотворческих ошибок можно свести в две основные группы: объективные и субъективные.
К объективным необходимо отнести сложность самой законотворческой деятельность современного общества, многофакторность действия правовых актов, динамичное изменение общественных отношений и возникновение новых, раннее неурегулированных законом общественных отношений.
Текст закона – результат сложнейшего познавательного процесса. Он представляет собой концентрированное право, его сущностное выражение. Таким содержанием его элементов, объемом работы по их реализации не может «похвастаться» ни один другой вид правотворческой деятельности.
Усугубляют трудности правотворческой деятельности проблемы перехода к другой форме государственного устройства, коренным образом изменившие весь уклад жизни в стране и, прежде всего общественные отношения регулируемые правовыми нормами. В постсоветский период на многие вещи нужно было находить свой ответ, аналогов которым нет. Пробельность, путь практического опыта во многом предопределил значительные масштабы законотворчества и его мобильность.
Другой причиной является отсутствие ресурсного обеспечение для реализации правовой идеи, а также недостаточная принципиальность отдельных участников законотворческого процесса, которые иногда в угоду конъюнктуре, иного в силу давления со стороны лоббистов либо других причин субъективного свойства игнорируют эти обстоятельства.
Анализ федеральных законов, включенных в Федеральный закон № 122-ФЗ 2004 г., позволяет сделать вывод, что большинство из них в той или иной степени не действовали именно потому, что требовали инфраструктурных изменений системы социального обеспечения в нашей стране. Отсутствие или несвоевременное создание условий для реализации положений указанных законов наряду с отсутствием необходимого финансирования приводили к их недостаточной реализации, одновременно затрудняя работу органов соцзащиты.
Типичным примером закона, не обеспеченного организационными ресурсами, является Федеральный закон от 25 апреля 2002 года № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств». В абзаце втором пункта 1 статьи 32 данного закона установлен порядок проверки сотрудниками милиции и таможенных органов выполнения владельцами транспортных средств обязанности по их страхованию.

Однако в связи с тем, что присоединение России к международной системе страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств «Зеленая карта» произойдет только 1 января 2009 г., и реализация таможенными органами указанных полномочий в полной мере возможна с указанной даты. Данная ошибка была исправлена Федеральным законом от 16 мая 2008 г. N 73-ФЗ «О внесении изменения в статью 32 федерального закона »Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств«, который приостановил действие указанной статьи. Соответственно теперь к владельцам транспортных средств сотрудниками таможенных органов не применяются необоснованные требования.
Явно прослеживается связь политических факторов и правотворческих ошибок.
Не отнимая хлеб у Александра Васильевича, который будет говорить на эту тему, скажу: политическая «подоплека» часто кроется в принятии несовершенных социально ориентированных законов и норм.
Не последнюю роль в принятии законов, решающих узкие проблемы, а не реальные публичные интересы, играет лоббизм во всех его формах и на различных стадиях законотворческого процесса. Он является мощным инструментом, а зачастую и непреодолимым препятствием для достижения или отстаивания политических, экономических и иных интересов.
Ошибки содержательного, стилистического, грамматического свойства во многом возникают из-за низкого уровня профессионализма специалистов, которые готовят законы.
Зачастую их «пишут» экономисты, технари, медики и т.д. Да, бесспорно, они должны принимать участие в их подготовке, особенно на уровне экспертных оценок. Но очевидно, что, как и любой сложнейший познавательный процесс, законотворчество требует участия специалистов, т.е. юристов.
Замечу, что нынешний состав ГосДумы насчитывает 85 юристов по образованию, менее пятой части депутатского корпуса.
Детерминантом законотворческих ошибок является и торопливость принятия законов, в силу чего устанавливаются сокращенные сроки проведения правовой экспертизы, которые не позволяют сотрудникам правовых подразделений федеральных органов исполнительной власти, Госдумы и Совета Федерации провести качественную экспертизу.
В результате в принятых законах нередко встречаются технические ошибки, которые в значительной степени осложняют работу правоприменителей.
В числе причин законотворческих ошибок следует также назвать коррупцию, игнорирование накопленного исторического опыта (как говорится, не надо дважды наступать на одни и те же грабли), недооценка зарубежного опыта лучше учиться на чужих ошибках, чем на своих).

4. Противодействие законотворческим ошибкам

За 15 лет современного российского парламентаризма удалось создать действенную методологию законотворчества, обеспечивающую в целом принятие качественных федеральных законов и не препятствующих введению в правовой оборот норм, которые мы относим к законотворческим ошибкам.
К числу наиболее эффективных приемов противодействия ошибкам на уровне закона можно отнести следующие.
4.1. Соблюдение правил и требований законотворческой деятельности.
Неукоснительное соблюдение Конституции Российской Федерации, регламентов деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации и Правительства Российской Федерации позволяют значительно снизить вероятность возникновения ошибки при разработке, согласовании и принятии законодательных актов.
Положительно зарекомендовала себя практика рассмотрения всех законопроектов и выработка по ним консолидированного решения на Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности, который возглавляет Собянин.
4.2. Создание междисциплинарных рабочих групп по подготовке законов при комитетах Государственной Думы.
Имеющаяся практика участия в процедурах принятия законопроектов нескольких комитетов Государственной Думы и рассмотрение их на заседаниях комитетов Совета Федерации.
4.3. Установление тесных связей с федеральными органами исполнительной власти и общественными организациями.
4.4. Экспертная оценка текстов проектов законов.
Важнейшим этапом в законотворческой работе является правовая экспертиза, которая осуществляется правовыми управлениями ГосДумы и Совета Федерации.
Серьезную «обкатку» проходят законопроекты на экспертных советах при комитетах Государственной Думы и Совета Федерации, на парламентских слушаниях и круглых столах, которые систематически проходят в высшем органе законодательной власти.
В ходе весенней сессии 2008 года Государственной думой проведены тринадцать парламентских слушаний по наиболее актуальным вопросам жизни общества.
Благодаря этому контролю удалось предотвратить принятие федерального закона об изменении символики Знамени Победы, о предоставлении всем подряд права на приобретение огнестрельного оружия, необоснованного снижения санкции за разбой и т.д.

5. Предложения по совершенствования законопроектной деятельности.

Предотвращению законотворческих ошибок может способствовать дальнейшее развитие правовых технологий на базе научно-теоретических изысканий и накопленного практического опыта.
Среди них достойное место должен занять проводимый на постоянной основе мониторинг действующего законодательства, осуществляемый, как представляется, созданным при Парламенте научно-исследовательским центром по мониторингу. Только такой подход может придать необходимое качество политическому реализму и развитию демократических основ нашего государства.
Следует создать правовую базу для подготовки законопроектов. В частности, назрела необходимость принятия федерального закона «О порядке подготовки и принятия проектов федеральных конституционных и федеральных законов», а также постановления Правительства Российской Федерации об участи федеральных органов исполнительной власти в законотворческом процессе.
Целесообразно было бы также взять на вооружение зарубежный опыт законодательного регулирования процесса лоббирования.
Повышению качества законопроектной деятельности будет также способствовать регулярное вынесение на обсуждение общественности проектов основных нормативных актов, путем их опубликования в специальном печатном органе.

Совокупность этих мер может, думается, уменьшить степень принятия ошибочных законодательных актов.
Закончить выступление хотелось бы словами известного русского мыслителя и публициста Х1Х в. Пера Яковлевича Чаадаева: «Мы пришли после других для того, чтобы делать лучше их, чтобы не впадать в их ошибки, в их заблуждения …».

КОНФЕРЕНЦИИ, КРУГЛЫЕ СТОЛЫ, СЕМИНАРЫ

В.М. Баранов, М.А. Пшеничное

Баранов Владимир Михайлович — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, помощник начальника Нижегородской академии МВД России по инновационному развитию научной деятельности, главныш научныш сотрудник Института правовым исследований Государственного университета — Выьсшей школыь экономики, заместитель декана факультета права Нижегородского филиала Государственного университета — Выьсшей школыь экономики, президент Нижегородского исследовательского научно-прикладного центра «Юридическая техника»

Пшеничнов Михаил Александрович — кандидат юридических наук, доцент, начальник факультета по подготовке научно-педагогических кадров Нижегородской академии МВД России

Правотворческие ошибки как фактор дисгармонии правового развития (по материалам Международного научно-практического круглого стола «Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах» (Нижний Новгород, 29—30 мая 2008 года))

Анализ современного уровня знаний и практического опыта по проблеме правотворческих ошибок свидетельствует о существовании значительного методологического потенциала для уменьшения риска дефектности правотворчества, ее прогноза и предупреждения. Доказательством тому служат итоги международного научно-практического круглого стола «Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах» (Нижний Новгород, 29—30 мая 2008 года), в котором приняли участие представители федеральных и региональных органов законодательной и исполнительной власти, органов судопро-изводств и правоохранительных ведомств, научноисследовательских учреждений, ассоциаций и профессиональных организаций ученых и практикующих юристов.

Организаторами научного форума выступили: Нижегородская академия МВД России, Нижегородский исследовательский научно-прикладной центр «Юридическая техника», Московская государственная юридическая академия, Государственный университет — Высшая школа экономики, Черновицкий национальный университет имени Юрия Федь-ковича, Журнал «“Черные дыры” в Российском Законодательстве».

Ниже вниманию читателей предлагается краткий обзор выступлений участников научного форума.

Доктор юридических наук, проф. Т.Н. Москалькова (Москва) свое выступление посвятила понятию, видам и путям противодействия законотворческих ошибок.

Человеческая деятельность не гарантирована от ошибок. Более того, они по праву считаются неизменным атрибутом творческого процесса и прогресса в целом, ибо отыскание правильного решения проблемы вообще и в сфере общественных отношений в частности нередко происходит, как говорится, методом проб и ошибок, то есть эмпирическим, опытным путем. Однако для законотворческой деятельности эта проблема имеет особое значение, ибо последствия законотворческих ошибок носят крупномасштабный характер, затрагивают интересы самых широких слоев населения, разрушают систему гарантий прав и интересов человека и гражданина, а в крайних их формах приводят к социальным взрывам, опрокидывают главные ценностные ориентиры: веру в добро и справедливость.

Именно масштабность и степень (глубина) негативных политических, социальных, экономических и правовых последствий отличают законодательную ошибку от других видов ошибок: от ошибки правоприменителя (например, осуждение невиновного), ошибки, допущенной при принятии подзаконного акта, ошибки, совершенной в других секторах государственной или общественной жизни либо человеческого познания.

Законотворческая ошибка представляет собой принятие федерального закона (нормы закона), реализация которого на практике порождает несправедливость и социальную напряженность, влечет другие отрицательные общественно-политические, экономические, финансовые или социальные последствия, снижает уровень гарантий прав и интересов личности, эффективность правоприменительной деятельности, подрывает основы национальной безопасности, разрушает принципы построения демократического общества и системы управления.

Законодательные акты, которые можно отнести к числу ошибочных, обладают следующими признаками:

а) они не учитывают политических, социальных, экономических, технических, правовых и иных последствий их реализации (всех или их части);

б) не обеспечены в своем осуществлении необходимыми ресурсами (и не только материальными, но и кадровыми, научно-техническими, организационными);

в) имеют недостатки содержательного свойства (в виде неконкретности, противоречивости, избыточности, пробелов и т. д.).

г) не соответствуют правилам формальной логики и грамматики.

Законотворческой ошибкой является не только принятие, но и необоснованное отклонение высшим органом законодательной власти законопроекта, либо наложение Президентом Российской Федерации вето на федеральный закон, которое повлекло отрицательные общественно-политические, экономические, финансовые или социальные последствия.

Причины законотворческих ошибок можно свести в две основные группы: объективные и субъективные.

К объективным необходимо отнести сложность самой законотворческой деятельности современного общества, многофакторность действия правовых актов, динамичное изменение общественных отношений и возникновение новых, ранее неурегулированных законом общественных отношений.

Не последнюю роль в принятии законов, решающих узкие проблемы, а не реальные публичные интересы, играет лоббизм во всех его формах и на различных стадиях законотворческого процесса. Он является мощным инструментом, а зачастую и непреодолимым препятствием для достижения или отстаивания политических, экономических и иных интересов.

Во многом законотворческие ошибки объясняются конъюнктурными политическими факторами, переносом чужеродных правовых моделей на российскую действительность. Данными факторами объясняются многочисленные ошибки, которые были допущены на последнем этапе работы над УПК РФ, в который в настоящее время внесено более 900 поправок.

Ошибки содержательного, стилистического, грамматического свойства во многом возникают из-за низкого уровня профессионализма специалистов, которые готовят законы.

Детерминантом законотворческих ошибок является и торопливость принятия законов, в силу чего устанавливаются сокращенные сроки проведения правовой экспертизы, которые не позволяют сотрудникам правовых подразделений федеральных органов исполнительной власти, Госдумы и Совета Федерации провести качественную экспертизу. В результате в принятых законах нередко встречаются технические ошибки, которые в значительной степени осложняют работу правоприменителей.

К числу наиболее эффективных приемов противодействия ошибкам на уровне закона можно отнести следующие.

1. Соблюдение правил и требований законотворческой деятельности.

Неукоснительное соблюдение Конституции РФ, регламентов деятельности палат Федерального Собрания РФ и Правительства РФ позволяют значительно снизить вероятность возникновения ошибки при разработке, согласовании и принятии законодательных актов.

2. Установление тесных связей с федеральными органами исполнительной власти и общественными организациями.

3. Экспертная оценка текстов проектов законов.

Важнейшим этапом в законотворческой работе

является правовая экспертиза, которая осуществляется правовыми управлениями Госдумы и Совета Федерации.

Предотвращению законотворческих ошибок может способствовать дальнейшее развитие правовых технологий на базе научно-теоретических изысканий и накопленного практического опыта.

Среди них достойное место должен занять проводимый на постоянной основе мониторинг действующего законодательства, осуществляемый, как представляется, созданным при парламенте научно-исследовательским центром по мониторингу. Только такой подход может придать необходимое качество политическому реализму и развитию демократических основ нашего государства.

Целесообразно было бы также взять на вооружение зарубежный опыт законодательного регулирования процесса лоббирования.

Повышению качества законопроектной деятельности будет также способствовать регулярное вынесение на обсуждение общественности проектов основных нормативных актов, путем их опубликования в специальном печатном органе.

На правотворческую политику как средство предупреждения и устранения ошибок в законодательстве обратил внимание доктор юридических наук, проф. А.В. Малько (Саратов).

Прежде чем бороться с правотворческими ошибками, необходимо знать, что они собой представляют, какова их сущность, содержание, формы выражения, причины возникновения и т. д. Другими словами, нужна полноценная теория правотворческих ошибок, которая позволит вывести знания о данном феномене на новый уровень, будет способствовать более эффективному их устранению, а также предупреждению.

Под правотворческими ошибками совершенно обоснованно понимают официально реализованное добросовестное заблуждение, результат неправильных действий нормотворческого органа, нарушающих общие принципы либо конкретные нормы пра-вообразования, не соответствующих уровню и закономерностям государственно необходимого развития регулируемой деятельности и влекущих путем издания ложной нормы неблагоприятные социальные и юридические последствия.

Системные правотворческие ошибки можно назвать и своего рода политическими, ибо они во многом имеют политический характер, политический оттенок, политический налет, олицетворяют собой, образно говоря, системные сбои в правотворческом процессе. Данный вид ошибок — наиболее разрушителен в силу его негативно-комплексных последствий.

Политическими подобные ошибки могут называться и потому, что отвлекают от истинных целей, ложным образом ориентируют субъектов на иные ошибочные действия, воспроизводят самих себя.

Системные правотворческие ошибки — это своего рода «эпидемия» ошибочных действий в правотворчестве, когда в нем отсутствуют четкие ориентиры, цели, слаженность структур по производству нормативных правил, когда выводится из строя целый ряд значимых элементов правотворческого процесса.

Своеобразным лекарственным средством от этой «болезни» может выступать правотворческая политика, которая способна содействовать как лечению подобных «заболеваний», так и их профилактике.

Особенно действенно правотворческая политика может противостоять системным ошибкам, которые по сути уже привели правотворчество к «хроническим заболеваниям». В нашем правотворческом хозяйстве нужна весьма значительная системная работа над ошибками. Справиться с ними одноразовыми, эпизодическими действиями невозможно. Требуется соответствующее системное реагирование — правотворческая политика, которая отличается именно системным характером, соединяющим многие инструменты правотворческого процесса во взаимосвязанный механизм. Речь идет о таких элементах, например, как его стратегия и тактика, планирование и прогнозирование, мониторинг и юридическая техника, научное обоснование и учет общественного мнения, экспертное и методическое обеспечение.

Все эти элементы с помощью правотворческой политики упорядочиваются, приводятся в соответствующую систему, в которой каждый из элементов занимает свое место и играет свою роль. Именно соединение данных разрозненных инструментов и установление между ними необходимых связей и позволяет поднять их эффективность, делает их воздействие на правотворческий процесс более заметным и результативным. В этом одно из важнейших преимуществ подобного вида политики.

Правотворческая политика — это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и негосударственных структур, направленная на определение стратегии и тактики пра-

вотворчества, на создание необходимых условий для эффективной правотворческой работы. Правотворческая политика есть путь к усовершенствованию правотворчества, к его оптимизации. Подобный вид политики требуется для выстраивания непротиворечивого, внутренне единого, согласованного, последовательного правотворческого процесса для внесения в него системности, юридической точности и красоты.

Формирование основ и тех или иных направлений правотворческой политики начинается, как правило, на доктринальном уровне. Ученые в своих монографиях, статьях, комментариях предлагают пути усовершенствования правотворчества, способы повышения результативности отдельных элементов нормотворческой деятельности.

Отсюда важнейшим условием оптимизации правотворческой политики, а следовательно, и принимаемых законов, является их научное обоснование.

Кроме этого, необходимо реальное участие общественности, институтов гражданского общества в процессе обсуждения и принятия законопроектов, возможности их влияния на содержание и качество принимаемых решений.

Значимым для современной правотворческий политики является и введение мониторинга российского законодательства, представляющего собой специальную систему управления, связанную с получением и анализом информации о нормативных правовых актах, и выступающего своеобразным инструментом безопасности, который включает следующие элементы:

— информационный (сбор, обработка, передача информации);

— аналитический (оценка уровня выполнения, сравнение по времени, по стандартам, по структуре);

— оперативный (решения о целях, о стратегии и содержании мероприятий, решения по оценкам и мониторингу системы).

Не менее важно создать для законодателей, региональных и муниципальных творцов правовых норм специальные курсы по правотворческой политике, где обучать их специфике данной деятельности.

О дефектах правотворческой деятельности в сфере по подготовке научных кадров говорил доктор юридических наук, проф. И.М. Мацкевич (Москва)

Высшая аттестационная комиссия (ВАК) осуществляет свою деятельность на основании Положения о Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки РФ, которое утверждено приказом министра образования и науки РФ от 3 июля 2006 года.

Однако в условиях административной реформы, проводимой в 2003—2004 годах, о ВАКе просто забыли. В течение нескольких лет ВАК осуществлял свою деятельность фактически вне правового поля, поскольку Министерство образования было реформировано: ВАК номинально остался в структуре министерства, а юридически его не оказалось вовсе, поскольку о нем ничего не говорилось. Более того, даже печать осталась старой — Министерства обра-

зования, хотя уже несколько лет функционировало Министерство образования и науки.

Сейчас ВАК структурно входит даже не в министерство, а в Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор), которая осуществляет организационное и техническое обеспечение работы Высшей аттестационной комиссии. Отвечает за выполнение принимаемых решений ВАКа главный ученый секретарь, который по должности является заместителем руководителя Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки. Кроме того, Рособрнадзор выдает разрешения на создание диссертационных советов и осуществляет непосредственный контроль за их деятельностью.

В современных условиях ВАК должен стать структурой, которая проводит экспертизу диссертаций и материалов аттестационного дела на предмет соответствия требованиям Положения о порядке присуждения ученых степеней (утверждено постановлением Правительства РФ от 30 января 2002 года № 74, в редакции от 20 апреля 2006 года № 227), во-первых, по заявленным в работе научной новизне и положениям, выносимым на защиту, и, во-вторых, по процедуре подготовки и проведения защиты диссертации. Поэтому социальный, общественный и правовой статус ВАКа должен быть значительно повышен. ВАК должен стать государственным экспертно-аналитическим органом, в определяющие функции которого следует включить разработку политики в области:

а) создания и ликвидации диссертационных советов;

б) включения и исключения из специального реестра научных руководителей и официальных оппонентов, в случае неоднократного грубого нарушения ими своих обязанностей;

в) соответствия научных журналов заявленным критериям научности.

ВАК должен определять и выступать заказчиком нормативных документов, связанных с его деятельностью:

а) положения о проведении экспертизы диссертации;

б) положения о порядке присуждения ученых степеней и званий;

в) положения о совете по защите докторских и кандидатских диссертаций;

г) соответствующего раздела в положении о подготовке научно-педагогических и научных кадров в системе послевузовского профессионального образования;

д) положения, касающегося аспирантуры, и т. д.

Однако действующие положения крайне уязвимы из-за размытости критериев, содержащихся в них. Например, в Положении о порядке присуждения ученых степеней о диссертации говорится буквально следующее: «Диссертация, на соискание ученой степени доктора наук должна быть научно-квалификационной работой, в которой на основании выполненных автором исследований разработаны теоретические положения, научная проблема, имеющая важное социально-культурное или хозяйственное значение, либо изложены научно обоснованные техни-

ческие, экономические или технологические решения, внедрение которых вносит значительный вклад в развитие экономики страны и повышение ее обороноспособности.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук должна быть научно-квалификационной работой, в которой содержится решение задачи, имеющей существенное значение для соответствующей отрасли знаний, либо изложены научно обоснованные технические экономические или технологические разработки, имеющие существенное значение для экономики или обеспечения обороноспособности страны» (п. 8).

В пункте 25 этого же положения сказано, что «диссертационные советы назначают по диссертациям ведущие (оппонирующие) организации, широко известные своими достижениями в соответствующей отрасли науки».

В пункте 29 говорится: «Публичная защита диссертации должна носить характер научной дискуссии и проходить в обстановке высокой требовательности, принципиальности и соблюдения научной этики…».

В то же время в пункте 2.1 Положения о совете по защите докторских и кандидатских диссертаций установлено: «Диссертационные советы создаются в установленном порядке Рособрнадзором при широко известных своими достижениями в соответствующей отрасли знаний высших учебных заведениях, получивших государственную аккредитацию федерального органа управления высшим образованием, а также при научных организациях на основании заключения Высшей аттестационной комиссии и ходатайств указанных организаций.».

Во-первых, последнее положение носит отсылочный характер, поскольку порядок создания советов отдается на откуп Рособрнадзору, кстати, не вполне понятно почему. Не в том смысле, что к Рособрнадзору нет доверия, а в том смысле, что не понятно, что мешает закрепить такой порядок в самом Положении? Видимо предполагается, что порядок создания советов постоянно существенным образом меняется? В таком случае это не порядок, а намерения.

Во-вторых, использование таких терминов, как «широко известных своими достижениями» или «целесообразности его функционирования», на практике приводит к серьезным проблемам при рассмотрении конкретных случаев. Сложно отказать в создании совета при одной организации, и разрешить в другой на основании широкой известности или широкой ее неизвестности, а тем более, руководствуясь соображениями целесообразности. Видимо, синдром «революционной законности» и «революционной целесообразности» все еще присутствует в сознании людей, занимающихся нормативным правотворчеством, особенно на уровне подзаконных актов.

Таким образом, рассмотренные выше понятия и критерии являются исключительно оценочными.

Среди прочего выделяются следующие не вполне ясно и четко установленные нормативные предписания, которые требуют дальнейшего совершенствования.

1. Сроки рассмотрения. В Положении о порядке присуждения ученых степеней (п. 37) сказано, что общий срок рассмотрения диссертаций и аттестационных дел по присуждению ученой степени доктора наук не должен превышать восьми месяцев, кандидата наук — четыре месяца. В то же время в Положении об экспертном совете (п. 13) говорится, что общий срок рассмотрения диссертаций и аттестационных дел по присуждению ученой степени доктора наук

— шесть месяцев, кандидата наук — два месяца. Одновременно в Положении о ВАК и в Положении о порядке присуждения ученых степеней говорится, что ВАК может продлевать срок рассмотрения дел. На сколько именно — не сказано, предельный срок не установлен. Таким образом, теоретически диссертация может рассматриваться в ВАКе бесконечно.

2. Не определен вопрос действия экспертов в случае сознательной неявки на заседание соискателя. Говорится, что вопрос может быть решен в его отсутствие. Но если есть сомнение в том, что диссертация написана другим человеком, этот вопрос без соискателя не решить. Должны быть санкции за неявку без уважительной причины, например, оставление дела без рассмотрения, то есть его возврат в диссертационный совет, в котором проходила защита, и назначение повторной защиты той же самой работы, но с новыми официальными оппонентами и новой ведущей организацией. Логично в этом случае было бы, если бы и новых оппонентов и ведущую организацию определял уже ВАК.

3. Научные положения. Это должны быть: действительно новые теоретические и практические положения; действительно новые данные, новые выводы.

4. Критерии отнесения научных организаций и высших учебных заведений к ведущим. Представляется, что это может быть научно-исследовательская организация, высшее учебное заведение, известное научному сообществу, работающее на рынке научных и образовательных услуг не менее, например, 50 лет. Другими словами, статус ведущей организации необходимо заслужить.

5. Квалификационная характеристика официального оппонента. Здесь также нет никаких критериев. На практике, это приводит к тому, что официальным оппонентом назначается ученый, которого чаще всего лично знает научный руководитель соискателя ученой степени или сам соискатель.

6. Квалификационная характеристика научного руководителя. Можно предложить такие ограничения, как, например, доктор наук, научно-педагогический стаж, которого должен составлять не менее 10 лет.

7. Институт соискательства в качестве подготовки научных и научно-педагогических работников, как представляется, себя изжил и должен быть ликвидирован. Получение ученой степени кандидата наук должно осуществляться — только через аспирантуру. Доктора наук — через докторантуру. При этом соответствующий раздел положения о подготовке научно-педагогических и научных кадров в системе

послевузовского профессионального образования, касающейся аспирантуры и докторантуры необходимо концептуально пересмотреть.

8. Диссертация. Для широкого научного обсуждения представляемой работы следует не просто публиковать несколько ее экземпляров, а осуществлять публикацию всей диссертации и осуществлять обязательную рассылку именно диссертации, а не автореферата. Понятно, что в таком случае сама диссертация должна структурно измениться:

а) по объему, например, кандидатская диссертация должна быть примерно 4 п. л.;

б) докторская — примерно 10 п. л.;

в) в структуре работы основной упор должен делаться на новых научных положениях, которые должны быть не просто изложены, но и добросовестно и подробно аргументированы;

г) в содержании работы необходимо значительно больше внимания уделить эмпирическому материалу, собранному лично автором, анализу законодательства, проведенного автором, выводов, к которым пришел автор, и т. п.

9. Экспертные советы. Давно назрел вопрос о законодательном закреплении особенностей деятельности экспертных советов в зависимости от их специализации. Необходимы отдельные положения об экспертных советах.

10. Диссертационные советы. Их число должно быть четко определено и связано с потребностью общества в научных изысканиях и научно-педагогических кадрах. Сложившаяся парадоксальная ситуация, когда в условиях многократного роста числа людей с ученой степенью кандидата и доктора наук, некоторые государственные вузы испытывают острую нехватку квалифицированных кадров, не должна повторяться впредь. Решение о числе диссертационных советов должно определяться экспертным советом и утверждаться президиумом ВАК на определенный период времени — например, 5 лет. Решение о создании новых диссертационных советов следует возложить — на «головные» ведущие вузы.

11. Головные ведущие вузы. Роль и значение этих научных и научно-педагогических организаций в свете настоящих предложений невозможно переоценить. Очевидно, что головных вузов не может быть много. Их перечень определяется номенклатурой специальностей, но именно этим организациям следует поручить утверждение тем диссертаций, находящихся в разработке, а также осуществлять заказ новых, востребованных практикой и наукой тем. Кроме того, головные ведущие вузы должны вносить в экспертный совет предложения о внесении новых кандидатур в число лиц, которые могут быть официальными оппонентами, предложения о вузах и научно-исследовательских организациях, которые могут выступать в качестве ведущих, и т. д. Другими словами, головные ведущие вузы должны стать активными помощниками и советниками экспертным советам ВАК по соответствующей отрасли науки. Бремя отнесения научных и учебных организаций к головным ведущим следует возложить на Президиум ВАК.

12. Ученая степень кандидата и доктора наук. Следует формализовать уровни прохождения от кандидата до доктора наук. Убрать расплывчатые формулировки и ввести четкие критерии — не менее 6-8 новых научных положений, актуальность и новизна темы (в чем конкретно), предложения о совершенствовании (законодательства, структуры органов управления, методов и способов работы и т. п.), сбор эмпирического материала. Для докторской — не менее 100 опрошенных, не менее 100 изученных дел и т. д. Для кандидатской — соответственно, не менее 50. Требовать обязательного участия соискателя ученой степени в научных конференциях (справка в деле). Публикации в научных журналах (для кандидатской — не менее 10, для докторской — не менее 50, включая не менее одной монографии). Обязательный временной разрыв между кандидатской и докторской диссертацией, не менее 7 лет. При этом научные положения и публикации должны выноситься на обсуждение не в последние несколько лет перед защитой докторской диссертации, а в течение всех семи лет.

Без стимулирования научной деятельности невозможно полноценное и поступательное развитие современного общества. Такое стимулирование совсем не обязательно должно быть связано с материальными затратами. Довольно часто ученым необходима административная поддержка, отмена устаревших правил и запретов. Часто — необходима вера в правильность выбранного ученым пути, иногда — риск и, вполне возможно, неоправданный.

Доктор юридических наук, проф. С.В. Поленина (Москва) раскрыла проблему правотворческих ошибок в свете факторного анализа законодательства.

Критическая оценка состояния российского законодательства на федеральном и региональном уровнях распространена не только среди научной общественности, но и у широких слоев населения. Чаще всего речь идет о бессистемности законодательства, излишней множественности законов и подзаконных актов, их внутренней противоречивости и несогласованности.

Способов избегать ошибок в правотворчестве придумано немало. Прежде всего, речь идет о повышении профессионализма депутатов, большая часть которых, как это принято в развитых демократических странах, должна быть профессиональными юристами. Сюда же относится обязательная экспертиза законопроектов перед каждым их чтением в палатах парламента, широкое использование в ходе правотворчества накопленного по тому или иному конкретному вопросу научного и практического опыта.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Прибегнуть к последнему способу не так легко, как может показаться на первый взгляд. Дело в том, что ни юриспруденция, ни социология, ни философия, ни какая-либо другая и не только общественная наука не дают четкого ответа на главный вопрос, что есть истина и что есть ошибка? Среди юристов попытка разъяснить категорию «истина» в общетеоретическом плане принадлежит В.М. Баранову и Р.О. Халфиной.

Весьма эффективным способом обнаружения правотворческих ошибок может быть названо использование для этой цели метода факторного анализа, понимая под фактором причину, движущую силу какого-либо процесса, определяющую его характер или отдельные его черты.

Метод факторного анализа применяется (точнее, должен применяться) при поиске законодателем путей оптимального разрешения тех или иных проблемных ситуаций, нуждающихся в правовой регламентации. Может он, на наш взгляд, быть использован и в обратном направлении — при поиске правотворческих ошибок.

Понятно, что любая предлагаемая структура факторов законодательной деятельности носит условный характер. В целях удобства оперирования всю совокупность факторов целесообразно подразделять на две большие группы: основные (правообразующие) и обеспечивающие (процессуальные), включающие, помимо прочего, вопросы юридической техники. Каждая из этих групп факторов и любой из факторов в отдельности способны породить правотворческие ошибки.

В числе основных (правообразующих) факторов наиболее распространенными являются политикоправовой, экономический, экологический, демографический, национальный, ценностно-психологический, социокультурный и другие. При этом каждый из факторов может порождать ошибки в правотворчестве как сам по себе, так и во взаимодействии (либо отсутствии такого взаимодействия) с другими более или менее мощными факторами. Дело в том, что эффективность законодательства в целом и каждого отдельного закона может быть достигнута лишь при условии его системности как результате взаимодействия всех относящихся к проблемной ситуации факторов.

В качестве иллюстрации выступает такой вызвавший возмущение широкой общественности факт: суды стали выселять по иску собственников приватизированных жилых помещений не имеющих права собственности на часть этих помещений бывших членов семьи собственника — жен и детей. И действовали при этом суды в полном соответствии с нормами Жилищного кодекса РФ.

В свете нынешней демографической политики такой подход законодателя к правам зависимых членов семьи собственника представляется ошибочным, поскольку он расходится с частью 2 статьи 38 Конституции РФ, рассматривающей заботу о детях и их воспитании как равное право и обязанность родителей. Однако на момент принятия Жилищно кодекса РФ мощность экономического фактора в виде стремления законодателя максимально стимулировать развитие в России права частной собственности была столь велика, что она «глушила» действие всех других социальных факторов, в том числе демографического.

Политический и экономический факторы принадлежат к числу наиболее мощных, хотя попытка во всех проблемных ситуациях отдавать приоритет тому

или другому из них беспредметна. Необходимо всегда помнить, что политический фактор легко заводится, то есть приводится в действие, тогда как результат действия экономического фактора может наступить по прошествии значительного промежутка времени, когда и выяснится, не была ли ранее совершена правотворческая ошибка.

Конституции РФ в науке дается весьма высокая оценка. Однако, как и всегда в жизни, безупречность любого правового документа редко бывает абсолютной. Есть внутренние расхождения и между конституционными нормами, касающимися прав человека. Так, в части 2 статьи 7 Основного Закона законодатель закрепил положение о том, что в Российской Федерации «обеспечивается поддержка семьи, материнства, отцовства и детства». Но во второй главе «Права и свободы человека и гражданина» (ч. 1 ст. 38) категория «отцовство» по неизвестным причинам почему-то выпала. Там лишь записано, что «Материнство и детство, семья находятся под защитой государства».

Оптимальным решением всего комплекса вопросов, связанных, с одной стороны, с современной демографической ситуацией в стране, а с другой — с необходимостью обеспечения свободы выбора женщиной жизненного пути и планирования семьи, явилось бы возобновление работы Федерального Собрания над так и не увидевшим свет проектом федерального закона о репродуктивных правах.

Рассмотрение вопроса о правотворческих ошибках с позиции факторного анализа не будет полным, если не остановиться, хотя бы кратко, на такой причине недостатков законодательства современной России, как дефекты в организации самого процесса законотворчества, и его информационном обеспечении.

Такие недостатки связаны с забвением хорошо оправдавших себя на практике в советский период всенародных обсуждений законопроектов; слабым привлечением к экспертизе проектов профессионалов — ученых и практиков; игнорированием федеральными и региональными нормотворческими органами результатов таких экспертиз; явным преувеличением, по причине слабой информированности, власть придержащими лицами масштабов компьютеризации и даже телефонизации городов, поселков, предприятий, учреждений и населения страны и, следовательно, возможности их ознакомления с новеллами и изменениями в законодательств.

О последствиях таких недостатков законотворчества организационного и информационного характера и обусловленной ими нестабильности законодательства можно судить, в частности, на примере Федерального закона от 22 августа 2004 года (о монетизации льгот). По подсчетам М.С. Матейковича, этим законом были внесены изменения в 152 законодательных акта России, а сам он через четыре месяца был видоизменен законом от 29 декабря 2004 года, который к настоящему времени изменялся еще 4 раза. Путаница возникает даже в номерах и названиях приведенных актов, не говоря уже о проблеме

поиска в многостраничных текстах действующей формулировки нужной нормы. Поскольку актуальные редакции нормативных актов публикуются крайне редко, правоприменитель (судья, следователь, прокурор и т. д.) становится заложником справочных правовых систем и компетенции их операторов1.

Полностью избежать ошибок в правотворчестве не удастся. Надо просто знать, как их можно выявить, и брать на себя смелость информировать об этих ошибках широкую общественность и должностных лиц, имеющих право и возможность их исправить.

На признаках ошибочности концепции законопроекта сделал акцент в своем докладе доктор юридических наук, проф. В.М. Баранов (Нижний Новгород).

Любая правотворческая ошибка в своем функционировании с неизбежностью проходит ряд этапов, стадий, фаз — зарождение, развитие, исчезновение. Не требуется никаких специальных научных исследований, чтобы констатировать: эффективнее всего, выгоднее всего, дешевле всего «диагностировать» правотворческую ошибку на начальном этапе ее созревания. Именно в этом теоретическую ценность и практическую значимость постановки и рассмотрения проблемы ошибочных концепций законопроектов.

Правотворческая ошибка — не одномоментный и не спонтанный акт. При любых допущениях и оговорках — это серия, цепь неправильных технико-организационных управленческих формализованных решений.

Главная проблема в выявлении ошибочности концепции законопроекта состоит в том, что в рамках существующих подходов к правопониманию слабо исследован историко-философский аспект правотворческих ошибок в целом, не раскрыта их связь с прогрессивно-развивающимся законотворчеством, игнорируется специфика их появления и функционирования на различных этапах нормосозидания.

Ошибочная концепция законопроекта — предтеча наиболее серьезных правотворческих ошибок, поскольку концептуальное оформление, как правило, получают лишь высокозначимые, с социальнополитической точки зрения,законы.

Выявление ошибочных концепций законопроектов — своего рода «ранняя диагностика» и необходимое условие своевременного предотвращения правотворческих ошибок.

Концепция законопроекта — автономный прием юридической техники, представляющий собой официальное выражение правовых позиций ее составителей в форме специально подготовленной научнопрактической прогнозной информации, содержащей определенную экономически оправданную системную трактовку юридически значимой деятельности, механизм ее правового опосредования и реализации, выступающую развернутым обоснованием необходимости подготовки и принятия конкретного закона.

Следует отличать понятия «ошибочность концепции законопроекта» и «ошибки в концепции законопроекта». Ошибочность концепции законопроекта

означает качественную деформацию документа, существенные дефекты в его содержании и форме, исключающие без исправления его «движение» по законодательному «руслу». Что касается ошибок в концепции законопроекта, то они могут быть самыми различными, но, как правило, не касаются существа юридического акта, не колеблют его реальной возможности «превращения» в закон.

Концепция законопроекта — центральное звено, нормообразующий стержень начальной стадии законотворческого процесса.

Не только в массовом правосознании, но и в среде специалистов-правоведов концепция законопроекта не рассматривается в качестве обязательного юридического документа. Но все заметнее «проявляется» и другая тенденция, когда роль концепций законопроектов четко осознается властью.

Ошибочность концепции законопроекта — такое негативное свойство документа, которое выражается в несогласованности с принципами, нормами и тенденциями действующего российского законодательства, стандартами международного права.

В теории познания теория ошибок выделяется в качестве конструктивного и полноправного элемента.

Правотворчество, как и любая иная творческая деятельность, несет в себе риск ошибки, и крайне важно знать условия, сводящие этот риск к минимуму при подготовке концепции законопроекта. Если же проблему правотворческих ошибок рассмотреть с методологической точки зрения и попытаться определить ее «родовое гнездо», то можно констатировать, что она — часть зарождающейся теории правовых ошибок.

Подавляющее большинство участников правотворческого процесса, в том числе и разработчики концепций законопроектов, не осознают реальной познавательной и практической ценности выявления, систематизации и анализа совершенных ошибок. Официальное накопление новых знаний, извлеченных из «препарирования» допущенных правотворчеством ошибок не ведется. Ошибка — диалектический способ поиска истины.

Совершенствование законодательства нельзя вести без учета прошлых правотворческих просчетов не только из-за историко-теоретической потребности и требований социальной справедливости, а, прежде всего, в целях недопущения новых изъянов.

Многоплановая работа с юридическими концептуальными ошибками должна стать одним из важных и постоянных направлений деятельности государственных и общественных органов, авторов законопроектов.

Имеется настоятельная потребность в создании своеобразного «банка» ошибочных концепций законопроектов. Его организационной формой могла бы стать специализированная рабочая «накопительная карта» ошибочных концепций законопроектов. Содержание этой карты должно включать:

а) полные данные о концепции акта, содержащего ошибку;

б) точное изложение предлагаемой в концепции правовой нормы, в которой фиксируется дефект;

в) формулирование сущности потенциальной концептуальной ошибки;

г) источники (газетные публикации, статьи ученых, письма граждан и т. д.), в которых ошибка концепции законопроекта замечена и подвергнута критике;

д) причины возникновения концептуальной ошибки;

е) возможные пути ее устранения;

ж) указание на принятые (или принимаемые) меры по устранению последствий принятия ошибочной концепции.

Систематическое, а не эпизодическое обращение к ошибочным концепциям законопроектов позволит значительно оживить учебно-воспитательный процесс, усилить критическую нацеленность обучения. Этого рода ошибки — неординарный и весьма интересный для изучения объект, позволяющий «ставить» глубокие теоретические дискуссии, решать конкретные учебно-практические задачи и упражнения. Так или иначе, но критичность ума как необходимый компонент профессионального мышления юриста вряд ли можно воспитать без открытого обсуждения правотворческих ошибок в целом и ошибочных концепций законопроектов в частности.

Как самостоятельное явление ошибочная концепция законопроекта есть единство фактических и юридических признаков. Сущность понятия ошибочной концепции законопроекта можно определить через систему следующих признаков.

1. Это результат законченных официальных действий, облеченных полномочиями государственных нормотворческих органов, должностных лиц, общественных организаций. Факт участия в подготовке и обсуждении концепции законопроекта различных субъектов (отдельных граждан, заинтересованных групп и коллективов, научных учреждений) не делает их «творцом» и «виновником» ошибки.

Об ошибочной концепции законопроекта можно вести речь лишь после ее принятия и обнародования.

2. В основе ошибочной концепции законопроекта лежат неправильные, негативно отклоняющиеся действия создателя концепции законопроекта. Это всегда — реализованное заблуждение разработчика концепции законопроекта относительно социальных и юридических свойств регулируемого деяния. Не всякая ошибка — заблуждение, но всякое заблуждение — ошибка. Ошибочная концепция законопроекта — такое неправильное нормотворческое деяние, которое совершено при добросовестном заблуждении либо неосторожности правотворческого органа. Правотворческая ошибка — непреднамеренное действие нормодателя. Ошибки мыслительного процесса творцов права, — пожалуй, предварительное условие правотворческой ошибки, но не сама еще она. Этим ошибочная концепция законопроекта, как и любая другая правотворческая ошибка, отличается от правотворческого нарушения, природа которого, кстати, до сих пор надлежащим образом не исследована.

3. Неправильность этой деятельности обусловливается отступлениями правотворческих органов от общих принципов и конкретных норм правооб-разования. Своеобразная «противоправность» — необходимый признак ошибочной концепции законопроекта.

4. Конечным, непосредственным результатом такого рода действий выступает принятие ошибочной концепции законопроекта.

5. Принятие ошибочной концепции законопроекта всегда влечет вредные последствия, ибо, как правило, подрывают принципы законности, наносят ущерб правосознанию, ущемляют права и свободы граждан, затрудняют правотворческий процесс.

6. За принятием ошибочной концепции законопроекта должна следовать адекватная мера юридической и моральной ответственности.

Таким образом ошибочная концепция законопроекта — официально реализованное добросовестное заблуждение, результат неправильных неосторожных действий нормотворческого органа при разработке концепции законопроекта, нарушающих общие принципы либо конкретные нормы правообра-зования, не соответствующих уровню и закономерностям государственно необходимого развития регулируемой деятельности и влекущих путем принятия дефектной концепции законопроекта неблагоприятные социальные и юридические последствия, за которые следует определенная мера юридической ответственности.

Ошибочная правотворческая деятельность стала предметом выступления В.Н. Карташова (Ярославль).

Несмотря на интенсивную разработку проблемы ошибок в правотворческой, интерпретационной, правоприменительной, судебной, следственной и других разновидностях юридической практики, общая теория ошибочной юридической деятельности (в том числе правотворческой) до сих пор ни в отечественной, ни в зарубежной юридической науке не сложилась.

Связано это с тем, что юридические ошибки, во-первых, рассматриваются лишь как результат неправильных действий субъекта. Во-вторых, при исследовании данной проблемы, по сути дела, отсутствует комплексный, интегративный подход, который требует формально-логического, языкового, философского, исторического, теологического, социологического, культурологического, аксиологического, психологического, этического, юридического и иного обоснования любой ошибочной юридической деятельности в структуре юридической антикультуры.

В литературе существуют разнообразные «общие» определения юридических ошибок, которые допускаются в любой юридической практике, а также соответствующие «частные» дефиниции, характерные для правотворчества, толкования и реализации права, судебной и следственной деятельности, нотариальной практики.

Анализ используемых определений, с одной стороны, позволяет обратить внимание на некоторые

существенные признаки рассматриваемого явления, с другой — показывает на их общий недостаток — во всех определениях основной акцент делается на результатах неправильных действий, что не позволяет, как мы уже отмечали, наиболее полно и всесторонне раскрыть природу данного юридического феномена.

К числу основных признаков, характеризующие ошибочную правотворческую деятельность относятся следующие.

Она является специфической разновидностью юридической антикультуры. Этот момент, к сожалению, весьма слабо исследован в работах, посвященных социальным и социально-правовым отклонениям, а также правотворческим (правоприменительным, интерпретационным и т. п.) ошибкам и юридической антикультуре.

Объективная сторона ошибочной правотворческой деятельности выражается в следующей системе существенных признаков и элементов.

Во-первых, она проявляется в ее субъектах как носителях ошибочных действий; во-вторых, в объектах, на которые направлена ошибочная правотворческая деятельность, в-третьих, во внешне выраженных ошибочных юридических действиях и операциях. Данный аспект ошибочной правотворческой деятельности отражен в различных словарях.

В-четвертых, элементами объективной стороны являются средства (техника), способы и методы (тактика), планы и прогнозы (стратегия) совершения ошибочных действий и операций.

В-пятых, внешнее выражение ошибочная правотворческая деятельность находит в негативных социальных и юридических ее результатах, в том числе в неурегулированности общественных отношений, нарушениях прав и законных интересов людей, их коллективов и организаций, законности и правопорядка, наступление или возможности наступления определенного вреда.

В-шестых, наличие причинно-следственных связей и зависимостей между ошибочными действиями и наступившими последствиями — важнейший признак и элемент объективной стороны ошибочной правотворческой деятельности. И, наконец, существенное значение имеет время, место и обстановка, поскольку любые неправильные действия (операции) совершаются в определенных временных и пространственных границах.

Непростым является вопрос о субъективной стороне юридических ошибок (ошибочной правотворческой деятельности).

Субъективная сторона ошибочной правотворческой деятельности представляет более сложную систему признаков и элементов, чем просто заблуждение и непреднамеренность.

Поэтому «ошибка ума», «неправильность в мыслях» (очень четко, на наш взгляд, употреблены выражения Д. Дидро и С.И. Ожеговым), погрешность (дефект, просчет, оплошность и т. п.) могут быть допущены в любом компоненте, составляющем психологический механизм ошибочной правотворчес-

кой деятельности: блоке сбора и обработки фактической и правовой информации (неправильность на уровне ощущений, восприятий, представлений, кодирования информации в памяти); мотивационном блоке (при ложно понятых интересах, неверных установках, ошибочной мотивации); программно-целевом блоке (при заблуждениях в прогнозах, планах и определении целей действий); энергетическом блоке (при недостаточности волевых усилий, невнимательности, эмоциональных огрехах); блоке личного опыта (отсутствие необходимых способностей, знаний, умений и навыков); оценочном блоке (при неправильных мыслительных и эмоциональных оценках); блоке принятия рационального решения и его выполнения (при невозможности и неспособности принять разумное волевое решение и создать нужные интеллектуальные предпосылки для их реализации в практических действиях и операциях).

Таким образом, субъективная сторона ошибочной правотворческой деятельности имеет не один (два и т. п.), а целую систему признаков, переходящих порой в предпосылки и причины, которые вызывают и обусловливают определенные погрешности во всех компонентах (объективном и субъективном, внутреннем и внешнем, содержательном и формальном и т. д.) и на всех стадиях этой деятельности.

Специальное внимание следует обратить на такой существенный признак ошибочной правотворческой деятельности, как ее противоправность. Противоправность сводится к ошибочному нарушению норм (иногда принципов) права, выраженных в законах и иных нормативных правовых актах.

Противоправность ошибочной правотворческой деятельности заключается в том, что она нарушает не только нормы и принципы права, но и другие юридические предписания, которые содержатся в нормативных правовых актах (легальные формулы, дефиниции и прочие нестандартные общеобязательные веления), актах официального юридического толкования и т. д.

В литературе большинство авторов отмечают тот факт, что юридическая ошибка связана с причинением вреда (мы этот аспект рассматриваем в качестве элемента и/или признака объективной стороны) ошибочной деятельности.

В правотворческой практике очень сложно определить конкретные показатели этого вреда. Он (вред) бывает порой незначительным и существенным, моральным и материальным, выражается в нарушении правопорядка, нормального развития общественных отношений, в неэффективном исполнении федеральных и региональных проектов и программ, «надуманных» проектах нормативных правовых актов, которые способны внести хаос в те или иные сферы жизнедеятельности общества.

Ошибочная правотворческая деятельность имеет определенную опасность. Недаром говорят, что некоторые ошибки хуже преступлений. При установлении уровня опасности той или иной ошибочной деятельности нужно учитывать все качественные и количественные ее параметры, а именно: грубость и

распространенность этой деятельности, степень материального, морального и иного вреда, характер нарушенных отношений, прав и законных интересов людей, их коллективов и организаций.

Доктор юридических наук, проф. П.С. Пацуркив-ский (Украина) осветил на примере финансового права проблему перехода от элементаристского к системному типу правопонимания как предпосылки предотвращения правотворческих ошибок.

Анализ правотворческих ошибок в финансовом законодательстве Украины, Российской Федерации, других постсоветских государств убеждает, что в их основе лежит множество причин: повышенная сложность объекта и предмета правового регулирования, большая динамика финансовых правоотношений, особая подверженность финансово-правовых отношений лоббизму, определенная конфликтность взаимодействия публичного и частного интересов в обществе. Самостоятельное место среди них занимают теоретико-методологические причины правотворческих ошибок в финансовом законодательстве, прежде всего, избранный господствующим научным сообществом в той или иной стране в соответственный период времени тип правопонимания. Как убеждает анализ основных советских и постсоветских концепций финансового права, общим для всех их был и продолжает оставаться элементаристский тип познания финансово-правовой действительности.

Все разнообразие методологических подходов к исследованию финансового права можно свести к двум типам этих подходов — «экономическому детерминизму» и «методологическому формализму». Последний был присущ части советских, а также свойственный и части постсоветских ученых юристов-финансистов.

При этом нередко не только теряется глубинный смысл соответственного правового регулирования тех или иных общественных отношений, но и искажается или даже подменяется его предмет. Методологический же формализм в сочетании с элемен-таристским типом правопонимания и правотворчества, правоприменения вообще способен приводить к противоположным, по сравнению с ожидаемыми, результатам. Это явление в финансовом правотворчестве постсоветской Украины весьма убедительно и достаточно полно продемонстрировал Конституционный суд Украины в своем решении по делу о предмете и содержании Закона о государственном бюджете Украины от 22 мая 2008 года. Несмотря на то, что в соответствии с Конституцией Украины и Бюджетным кодексом Украины Верховная рада в ежегодный закон о госбюджете не имеет права включать любые иные положения, кроме касающихся непосредственно доходной и расходной частей бюджета, она стала систематически выходить за пределы своих полномочий, порождая тем самым отрицательные правовые и иные общественные последствия.

В частности, в упомянутом решении Конституционного суда Украины говорится о том, что подпунктом 7 пункта 19 раздела 2 Закона Украины «О госу-

дарственном бюджете Украины на 2008 год и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины» от 28 декабря 2007 года приостановлено для всех субъектов предпринимательской деятельности в случае ввезения (пересылания) ими на территории специальных (свободных) экономических зон и территорий приоритетного развития подакцизных товаров и товаров 1—24 групп, согласно с УКТ ВЭД, применение льгот по уплате ввозной пошлины и налога на прибавленную стоимость, в связи с чем это положение не согласуется с принятыми Конституционным судом Украины решениями по делу о социальных гарантиях граждан от 9 июня 2007 года и, соответственно, с конституционными требованиями о предмете правового регулирования Закона о государственном бюджете Украины. Особое внимание Конституционный суд Украины обратил на тот факт, что приостановление на 2008 год ошибочными положениями Закона о государственном бюджете Украины на 2008 год действия отдельных норм правовых актов (ст. 61 разд. 1 Закона), внесение в некоторые законодательные акты изменений и дополнений, а также признание действовавших законов такими, что утратили свою силу (разд. 2 Закона), привело к фактическому упразднению или сужению вследствие этого содержания и объема имеющихся прав и свобод человека и гражданина2.

Следует отметить, что в мировой практике деятельности конституционных судов не принято вносить изменения в действующие законы о государственном бюджете, иначе нарушается достигнутая сбалансированность не только Основного закона государства о его финансовой стабильности, но и стабильность жизни гражданского общества в целом. С другой стороны, трудно отыскать в мировой практике другой пример такого противоестественного смешивания предметов регулирования бюджетным и небюджетным законодательством государства. Поэтому вышеизложенное решение Конституционного суда Украины заслуживает только положительной оценки и всяческой поддержки.

Следует подчеркнуть, что Конституционный суд Украины за свою не столь длительную историю существования уже неоднократно, начиная с 1999 года, имел возможность остудить рвение отечественного законодателя неправомерно, ошибочно выйти за пределы предмета Закона о государственном бюджете на текущий год, однако во всех трех предыдущих случаях он строго следовал общепринятой в Европе и мире в целом практике отношения конституционных судов к рассмотрению конституционности действующих законов о государственном бюджете — деликатно уходить от их публичной оценки и принятия официальных решений. То или иное предыдущее решение о государственном бюджете на текущий год всегда принималось по истечении срока действия оспариваемых законов. То есть во всех трех предыдущих случаях решения Конституционного суда Украины никаким образом не влияли на исполнение бюджета в государстве, но, вместе с тем, играли роль красного флажка Верховной раде Укра-

ины, сигнализирующего ей о допущенных ею правотворческих ошибках, хотя не столь существенных, как в 2007 году.

Опыт правового регулирования финансово-правовых отношений в постсоветских государствах убеждает, что основную массу правотворческих ошибок в этой сфере создает применение неадекватного сложной, динамичной, системной финансово-правовой действительности элементаристского подхода к ее познанию и отражению в законодательстве. Следовательно, переход от элементаристского к системному типу правопонимания и правотворчества является наиважнейшей теоретико-методологической предпосылкой предотвращения правотворческих ошибок в финансовом праве в частности и праве в целом.

Темой выступления доктора юридических наук, проф. В.В. Лазарев (Москва) стала роль Конституционного Суда Российской Федерации в установлении и преодолении ошибок законодателя.

Сомнительно искать ошибки в естественном праве. Ошибки можно выявлять в деятельности, в результатах деятельности и, следовательно, только в том праве, которое явилось плодом человеческих усилий. Не обязательно законодателя в узком смысле этого слова, но обязательно в действиях любого творца права за исключением Бога (церковь может ошибаться).

По общему правилу, устанавливать ошибки в праве могут все, но более успешно этим могут заниматься только квалифицированные люди. Официально устанавливать ошибки законодателя (правотворца) вправе определенные органы в пределах своих полномочий и в зависимости от положения тех, кто создавал правовые нормы (прокуратура не случайно могла опротестовывать подзаконные правовые акты).

Ошибка предполагает проявление воли — негативной или позитивной, в форме действия или бездействия, но обязательно не той, которая бы соответствовала требованиям, признаваемым в данном обществе, в данной правовой системе обоснованными (истинными).

Основное требование: законы должны отражать существующий уровень развития общества, должны соответствовать потребностям общественного развития, интересам людей. Потребность правового регулирования существует объективно. Отсюда могут проистекать ошибки законодателя по существу решения вопросов: глобальные, которые выявляются со временем, и заземленные, которые могут обнажаться сразу по выходе акта. Несмотря на объективные параметры потребностей правового регулирования, в этой сфере большой простор для споров в выявлении материально-правовых (фактических) ошибок законодателя. Причины необходимости уточнения правил, поправок к нормам могут быть разные, например, вытекать из потребности преодоления правотворческой ошибки, допущенной в результате недостоверной либо неполной информации о состоянии регулируемых отношений, о характере и объеме причиненного вреда здоровью граждан.

Ошибку законодателя вправе официально констатировать в конечном счете единственный орган

— суд. Теория разделения властей, кроме всего прочего, имеет как раз и этот аспект: противостоять ошибочным решениям законодательной власти. В Российской Федерации в настоящее время получил уже достаточно широкое практическое воплощение институт судебного обжалования нормативных правотворческих актов, и это прямое подтверждение не просто демократизма системы, приближения к правовому государству, но и нахождения оптимального пути практического решения сугубо юридической проблемы — избавления от допущенных правотворческих ошибок.

Сложности можно видеть даже на ограниченном материале деятельности самого авторитетного судебного органа — Конституционного Суда РФ.

Во-первых, Конституционный Суд напрямую не наделен правом давать заключения об ошибочности нормативного акта. Но в Российской Федерации он не наделен и правом толковать законы. Однако в реалии он не может обойтись без того и другого, выполняя те функции, которые за ним закреплены в Конституции и конституционном законе об этом органе.

Во-вторых, Конституционный Суд решает только вопросы права и, следовательно, весьма ограничен в установлении ошибок фактического порядка.

В-третьих, он может констатировать ошибочность решения вопроса законодателем только исходя из Конституции Российской Федерации.

В-четвертых, выявлять возможные юридические ошибки Конституционный Суд может только при наличии обращения в Конституционный Суд и только в пределах заявленных требований.

Признавая высокое положение Конституционного Суда РФ, признавая его решения источниками права, тем не менее нельзя признать его право на то, чтобы он устранял допущенные законодателем ошибки. Это в любом случае обязан делать тот орган, который принял ошибочный акт. Вместе с тем, если Конституционный Суд приходит к выводу о неконсти-туционности норм, он часто вынужден указывать, как следует поступать субъектам права впредь до принятия нового законодательного акта. Это дает основания утверждать, что так же, как и в случае пробела в праве, следует признать право Конституционного Суда РФ на преодоление возникшей ситуации посредством позитивного регулирования отношений. Возможностей здесь меньше, чем при пробелах в конституционном праве, но они все же есть.

Конституционный Суд оставляет законодателю возможность пересмотреть существующие нормы, если он (законодатель!) признает существующее регулирование ошибочным. Как известно, и на это обстоятельство Конституционный Суд также обращал внимание не один раз, в рамках действующей Конституции возможны разные решения. От законодателя зависит выбрать правильное. В других случаях, а именно там, где Конституционный Суд своим решением о неконституционности действующих норм

порождает пробел в законодательстве, законодателю прямо предписываются определенные действия.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

По общему правилу, вопрос об ошибке законодателя возникает в случае констатации противоречия подвергнутых контролю норм Конституции. Однако иногда он ставится и при позитивном решении вопроса о конституционности норм. В постановлении Конституционного Суда от 5 февраля 2007 года № 2-П содержится примечательное на этот счет положение, которым фактически констатируется ошибка в праве, причем такая, которая связана с отступлением законодателя от Конституции и международноправовых стандартов, но одновременно заявлено: «Вместе с тем, признание соответствующих норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации противоречащими Конституции Российской Федерации и утратившими силу создавало бы такой пробел в правовом регулировании, который в данном случае не может быть устранен непосредственным применением Конституции Российской Федерации и требует внесения системных изменений в действующее законодательство о судоустройстве и о гражданском судопроизводстве».

Разумеется, системные изменения в законодательстве Конституционный Суд даже не обозревает. Если же в рамках конституции просматриваются, например, два варианта правового регулирования, Конституционный Суд указывает оба из них, не вторгаясь в решение вопроса, какой из них следует предпочесть законодателю. Так, законодатель, учитывая природу и особенности административных правоотношений, вправе наделять административной юрисдикцией органы исполнительной власти, обеспечивая при этом соблюдение требований Конституции РФ. Вместе с тем, законодатель может по-иному осуществить нормативное регулирование в данной сфере, установив, что рассмотрение дел об административных правонарушениях и наложение административных взысканий производится исключительно судами.

Следует обратить внимание и на то, что даже при признании оспариваемых нормативных актов конституционными Конституционный Суд своей мягкой правовой позицией, содержащейся в мотивировочной части решения, может ориентировать законодателя на совершенствование правового регулирования. Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 24 апреля 2003 года № 7-П указано: «.Рассматриваемое положение пункта 8 постановления Государственной Думы «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941 —1945 годов» — по его конституционно-правовому смыслу в системе уголовно-правового и уголовно-процессуального регулирования. не противоречит Конституции Российской Федерации.

.Признанием рассматриваемого положения, не противоречащим Конституции Российской Федерации, не исключается право законодателя принять дополнительные нормативные решения, включая специальный законодательный акт о порядке объявления и применения амнистии, относительно проце-

дур, компенсирующих для потерпевших по уголовным делам отказ государства от уголовного преследования совершивших преступления лиц вследствие применения акта об амнистии, с тем чтобы наиболее эффективно гарантировать конституционные права всех участников уголовного судопроизводства, затронутые в результате издания и последующего применения акта об амнистии».

Примечания

1. См.: Матейкович М.С. Дефекты конституционноправового регулирования в Российской Федерации // Государство и право. — 2007. — № 12. — С. 19.

2. См.: Решение Конституционного суда Украины в деле по конституционному представлению Верховного суда Украины о соответствии Конституции Украины (конституционности) отдельных положений статьи 65 раздела 1, пунктов 61, 62, 63, 66 раздела 2, пункта 3 раздела 3 Закона Украины «О государственном бюджете Украины на 2008 год и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины» и 101 народного депутата Украины о соответствии Конституции Украины (конституционности) положений статьи 67 раздела 1, пунктов 1—4, 6—22, 24—100 раздела 2 Закона Украины «О государственном бюджете Украины на 2008 год и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины» (дело о предмете и содержании Закона о государственном бюджете Украины) // www.ccu.gov.ua

(продолжение в следующем номере)

В.М. Баранов, Н.Н. Ковтун

Баранов Владимир Михайлович — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, помощник начальника Нижегородской академии МВД России по инновационному развитию научной деятельности, главныш научныш сотрудник Института правовым исследований Государственного университета — Выьсшей школыь экономики, заместитель декана факультета права Нижегородского филиала Государственного университета — Выьсшей школыь экономики, президент Нижегородского исследовательского научно-прикладного центра «Юридическая техника»

Ковтун Николай Николаевич — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедрыь уголовного права и уголовного процесса Нижегородского филиала Государственного университета — Выс шей школыь экономики

Кодификационный процесс и результат (впечатления участников Международной научно-практической конференции «Кодификация законодательства: теория, практика, техника» (Нижний Новгород, 25—26 сентября 2008 года))

25—26 сентября 2008 года в городе Нижнем Новгороде под эгидой международной общественной организации «Диалог — Мир», Нижегородской академии МВД РФ, факультета права НФ Государственного университета — Высшей школы экономики, Торгово-промышленной палаты Нижегородской области и Нижегородского исследовательского научно-прикладного центра «Юридическая техника» состоялась международная научно-практическая конференция, посвященная наиболее острым проблемам теории и практики кодификации российского законодательства. Заявку на участие в конференции подали 153 человека, среди которых 57 участников — доктора юридических наук; 77 — кандидаты юридических наук; остальные участники конференции в большинстве своем представляли

практикующую часть российской юриспруденции, аспирантов и соискателей юридических вузов.

Общий тон выступлениям и возможной полемики участников конференции в своем выступлении-докладе: — «Цели кодекса: декларирование, технико-юридическое оформление, эффективность реализации» — задал сопредседатель конференции д.ю.н., профессор, заслуженный деятель науки РФ В.М. Баранов, который исчерпывающе и методологически точно, определил основные проблемы, которые в контексте заявленной тематики стоят перед юриспруденцией в целом и участниками конференции в частности на современном этапе.

Отмечая серьезные проблемы в плане уяснения сути учения о кодификации, моментов начала и окон-

Ошибка законодателя: виды, причины, пути исправления

https://doi.org/10.17803/1994-1471.2019.101.4.095-103

• Аннотация
• Об авторе
• Список литературы

Просмотров: 1064



Рост законотворчества диктуется формированием правового государства и развитием демократического общества, где роль законов возрастает и идет увеличение их количества. Правотворческая деятельность, в процессе которой нередко допускаются ошибки, несет за собой ненадлежащее качество законодательства. Несовершенство принятого закона обычно связывают с законотворческими ошибками. Вследствие этого практические последствия законотворческих ошибок носят крупномасштабный характер, где затрагивают интересы, как широких слоев населения, так и разрушают систему гарантий прав и интересов человека и гражданина. Обращаясь к теоретико-методологическим основам, на лицо немаловажный аспект — отсутствие общенаучной характеристики юридического значения законотворческой ошибки, что усугубляет положение понимания и разрешения данной проблемы.

В рамках данного вопроса целесообразно разграничивать понятия «законотворческая ошибка» от смежных категорий как «недостатки законодательства» и «несовершенство законодательства». [5, c.8] последним категориям можно отнести такие законотворческие недостатки, которые затрудняют работу правоприменителя, не снижая уровня гарантий прав, интересов граждан, а также других крупных негативных последствий.

В юридической литературе имеется ряд определений, раскрывающих понятие «законотворческая ошибка», а также классификаций, представляющих значительный научный и правоприменительный интерес. Рассматривая понятие «законотворческая ошибка», изучением которого занимались многие ученые, целесообразно объединить определения в собирательную категорию. Отсюда, законотворческой ошибкой признают официально обнародованный результат неправомерных действий законотворческого органа в результате добросовестного заблуждения либо виновного противоправного деяния, который нарушает общие принципы либо конкретные нормы правообразования, не отвечающих потребностям, уровню и закономерностям развития регулируемой деятельности и влекущих отрицательные социальные и юридические последствия в конкретной сфере общественной жизни. [4, c. 17]

Ряд авторов предлагают многоплановые классификации таких ошибок по различным критериям, мы не будем останавливаться на всех. Выделим наиболее общую, по нашему мнению, классификацию В. М. Баранова и В. М. Сырых. Которые обозначили следующие группы законотворческих ошибок:

1. концептуальные, когда правоведение и другие науки содержат необходимый уровень знаний, а законодатель не смог усвоить и верно их отразить в концепции законопроекта;
2. юридические, являющиеся следствием несоблюдения требований законодательной техники;
3. логические, представляющие собой результат несоблюдения принципов и правил формальной логики при подготовке законов;
4. грамматические, касающиеся языка и стиля изложения правовых норм. [1, c. 25]

Анализируя данную классификацию, нельзя не учесть утверждение В. М. Баранова, что концепция проекта нормативного акта выражает позицию законодателя по регулируемому вопросу, смысл, вкладываемый в общее содержание законопроекта, влекущий ошибочный по содержанию закон. Получается, что концептуальная ошибка — это самое грубое нарушение правил достижения социальной адекватности или содержательных правил законодательной техники. [1, c. 28]

Юридические ошибки можно распределить по группам правил юридической техники. Анализируя наиболее характерные нарушения, допускаемые законодателем, можно выделить следующие виды юридических ошибок: ошибки в проектировании механизма правового регулирования; пробелы; избыточная нормативность; стилистические погрешности; коллизии между отдельными нормативно-правовыми актами; фактографические ошибки, которые связаны с неточностями в отдельных реквизитах закона, ссылками на уже утратившие силу законы или их отдельные нормы либо ссылками на законы, которые не имеют отношения к предмету регулирования закона. Нередки случаи, когда в законах указывают официальное наименование какого-либо органа государственной власти, который впоследствии упраздняется или реорганизуется и существует уже с другим названием, что ведет к необходимости вносить в закон соответствующие изменения. [2, c. 33]

Особенностью ошибок такого характера заключается в том, что они из текста закона непосредственно не вытекают. А лишь проявляются в процессе исполнения, применения закона; а поскольку они основаны на предположениях законодателя нейтрализация их практически невозможно даже на стадии разработки законопроекта. [7, c. 56]

Касательно двух последних классификационных групп необходимо отметить, что логические ошибки представляют собой результат несоблюдения принципов и законов формальной логики при подготовке и принятии нормативного правового акта; грамматические ошибки несут в себе отступления от простейших правил синтаксиса, орфографии и пунктуации.

Необходимо учитывать, закон должен быть написан особым стилем, так как является официальным документом государства, он призван обеспечить закрепление воли государства в форме общеобязательных властных предписаний. Законодательный текст «не доказывает, не объясняет, не убеждает, а властно предписывает субъектам права определенное поведение, формулирует требования, общеобязательные предписания» [6, c. 20]. Одновременно с этим стиль закона сводится не только к подбору, расстановки слов, но также должен быть предельно четким, не допускающим двусмысленности и многозначности понятий и терминов.

На основании вышесказанного можно сделать вывод, что все законотворческие ошибки так или иначе в совокупности связаны с нарушением составляющих законодательной техники. А нарушения юридической техники также могут выразиться и в предумышленном злоупотреблении ее средствами и приемами.

О вероятности злоупотребления приемами юридической техники писал Д. А. Керимов. Оно находит явное выражение, когда заинтересованность законодателя в применении правовых предписаний законодательства в точном и строгом соответствии с их текстом минимальная. Отсюда формулировка происходит в абстрактной форме, где любое поведение участников правовых отношений может быть подведено как под их действие, так и наоборот. [3, c. 59] Вследствие этого определить стремление законодателя затруднительно: либо он не знаком с правилами юридической техники, либо совершенство владения позволяет намеренно формулировать норму права (систему норм) таким образом, чтобы в дальнейшем толковать их в угоду определенным соображениям, личным или групповым интересам.

Ошибки в законотворчестве влекут за собой негативный результат деятельности в правовой сфере, препятствуют достижению определенных целей и содержат в себе потенциальные возможности наступления вредных, а в отдельных случаях опасных для общества, личности и государства последствий.

Эффективность правотворческой деятельности, а в частности законотворчества складывается из многих составляющих и зависит от множества факторов, одним из которых выступает выявление ошибок и их дальнейшее устранение. А наличие четкого теоретического базиса и его владение будет исполнять роль предупреждения, в случае неумышленного заблуждения в процессе законотворческой деятельности. К сожалению, наличие этого фактора не говорит о его выделении в качестве самостоятельной категории с четким понятийным аппаратом, что указывает на неидеальность теоретического базиса.

Неопределенность теоретической конструкции законотворчества и отдельных его элементов создает необходимые сложности для формулирования природы ошибки допускаемой в правотворческой деятельности, и ее идентификации.

Литература:

1. В. М. Баранов, В. М. Сырых. Законотворческие ошибки: понятие и типология // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сборник статей: В 2 т.. — Н.Новгород:, 2001. — С. 25.
2. Кашанин Т. В. Юридическая техника. Учебник для вузов. — 2-е изд., пересм. — М.: Норма Инфра, 2011. — 162 с.
3. Керимов Д. А. Законодательная техника: науч.-метод. и учеб. пособие. — М.: Норма, 2000. — 127 с.
4. Лукашева А. В.. Законотворческие ошибки // Гражданин и право. — 2000. — № 3. — С. 58.
5. Лисюткин А. Б. Природа правотворческих ошибок //. URL: http://www.enu.kz/repository/repository2014/priroda-pravotvorcheskih-oshibok.pdf (дата обращения: 29.11.2016).
6. Пиголкина А. С. Язык закона. — М.: Юридическая лит-ра, 1990. — 200 с.
7. Чинарян Е. О. Понятие и общая характеристика законотворческой ошибки// Современное право. URL: https://www.sovremennoepravo.ru/m/articles/ (дата обращения: 29.11.2016).

Основные термины (генерируются автоматически): ошибка, юридическая техника, законодательная техника, правотворческая деятельность, законотворческая ошибка, результат несоблюдения принципов, формальная логика.

Похожие статьи

УДК 340.113.1

Страницы в журнале: 22-26 

Е.О. ЧИНАРЯН,

кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры семейного и ювенального права Российского государственного социального университета

Ошибка в законотворчестве влечет за собой негативный результат деятельности в правовой сфере, препятствует достижению законодательно определенных целей и содержит в себе потенциальные возможности наступления вредных, а в отдельных случаях опасных для общества, личности и государства последствий. В отличие от правоприменительной ошибки, ошибка в законотворчестве носит иррациональный характер: правоприменитель убежден в правильности своих действий, однако законотворческая ошибка отражается на характеристике преступного деяния, играя важную роль в процессе его квалификации и определении наказания.

Ключевые слова: законодательная техника, законотворческая ошибка, приемы и правила законодательной техники.

The concept and a general description of a law-making error

Chinarjan E.

A law-making error entails adverse results in the legal domain, thwarts legally definitive objectives and contains a potential of disruptive effects, which are in certain instances threatening to the society, the individual and the state. In contrast to adoptive norms, an error in law-making is irrational in nature: a legal practitioner is convinced of the rightness of their action, whereas a law-making error manifests itself in the qualification of the criminal deed, playing a crucial part in its characteristic and passing the verdict.

Keywords: legal techniques, law-making error, devices and rules of legal technique.

Понятие «законотворческая ошибка», хотя и не является новым, еще не устоялось в юридической науке и практике. С ним связано правильное определение совокупности неточностей, упущений, дефектов и изъянов в законах, которые могут быть отнесены на счет деятельности законодательных органов как элемента деформации процесса правотворческой деятельности. Чтобы сформировать общую теорию юридических ошибок, требуется разработка теорий правотворческих, правоприменительных и интерпретационных ошибок, что успешно осуществляется в юридической науке.

В юридической литературе имеется ряд заслуживающих внимания определений понятия «законотворческая ошибка» и классификаций, представляющих значительный научный интерес. А.С. Лашков определяет законотворческую ошибку как «неадекватный (отставание или опережение достигнутого уровня зрелости регулируемых отношений) экономическим, политическим, психологическим, организационным целям, логико-гносеологическим закономерностям правосозидания результат официального обнародования юридической нормы, института права, нарушающий в силу добросовестного заблуждения или виновного противоправного деяния общие принципы либо конкретные правила правообразования, влекущий или способный вызвать негативные социальные и юридические последствия и выступающий основанием для требования от обязанной стороны устранить допущенную ошибку, возместить причиненный вред». При этом указанный автор предлагает многоплановую классификацию таких ошибок: 1) по критерию отраслевой принадлежности; 2) по психологическому механизму формирования (умышленные и неумышленные); 3) по фиксации степени общности регулируемой деятельности (общего и специального регулирования); 4) по видам нормативных правовых актов, где они обнаруживаются; 5) по стадиям правотворческого процесса; 6) по правильности определения уровня юридической регламентации (превышающие уровень регулирующего предмета и не достигающие необходимого уровня отражаемой деятельности); 7) по степени юридической урегулированности (отсутствие регламентации, недостаточная регуляция, чрезмерная регуляция); по своевременности государственной регуляции (опережающие и отстающие от развития отражаемой действительности); 9) по содержательной значимости и величине последствий; 10) по элементам логической структуры (при формулировании гипотезы, диспозиции, санкции); 11) по критерию возможности действия; 12) по времени обнаружения; 13) по способу совершения (логические и фактические); 14) по признаку правильности упорядочения действующих норм (кодификационные и инкорпоративные); 15) по характеру вызываемых последствий (моральный вред, материальный вред, организационные сбои, неверная ориентация юридической практики, рост противоправной активности); 16) по степени распространенности (типичные, редкие); 17) по трудности обнаружения (явные и латентные); 18) по субъекту обнаружения (наука, практика, обыденное правосознание); 19) по критерию психологических основ их совершения (простительные и непростительные); 20) особые, автономные группы правотворческих ошибок; 21) технико-юридические ошибки[1].

Нас интересует только последняя классификационная группа — технико-юридические ошибки, к которым А.С. Лашков относит дефекты формы законов, отступления от принципов и правил юридической техники. При этом технологические законодательные ошибки указанный автор предлагает именовать «погрешностями», что позволяет подчеркнуть их незначительную социальную вредность и относительную простоту устранения.

Семантически понятия «ошибка» и «погрешность» имеют тождественное смысловое значение, что не позволяет заменой терминологии снизить социальную вредность, а также указать, что каждая из разновидностей предложенной классификации будет принадлежать к той группе правотворческих ошибок, которая именуется А.С. Лашковым технико-юридическими. Они также различаются по отраслевой принадлежности, по психологическому механизму формирования, по времени обнаружения и т. д., т. е. в равной степени относятся ко всем видам правотворческих ошибок, а не только к тем, которые А.С. Лашков именует «грубыми», серьезным образом сказывающимися на эффективности правового регулирования.

Стоит рассмотреть еще одно определение понятия законотворческой ошибки: такое отступление от требований законодательной техники, логики и грамматики, которое снижает качество закона, вызывает затруднения в толковании содержания его нормативных установлений, препятствует их реализации в конкретных отношениях. Правоведы выделяют три типа (класса) ошибок: юридические, логические и грамматические. К юридическим ошибкам они относят: 1) ошибки в проектировании механизма правового регулирования, 2) пробелы, 3) избыточную нормативность, 4) нарушения стиля, 5) коллизии между отдельными законами, 6) фактографические ошибки; к логическим — 1) логические противоречия, 2) использование понятий не в соответствии с их общепринятым значением, 3) нарушение соразмерности определения понятий, 4) тавтологию, 5) определение неизвестного через неизвестное; к грамматическим — нарушения лексических, орфографических и синтаксических норм современного русского языка.

Вызывает сомнение правильность деления ошибок на юридические и неюридические (логические и грамматические). Любые ошибки, допущенные в сфере правотворчества, могут быть поименованы юридическими ошибками безотносительно к тому, что нарушено: законы логики или правила грамматики. И те и другие являются правилами, приемами, средствами законодательной техники, и их несоблюдение следует считать причиной юридических ошибок.

Если вести речь о классификации законодательных ошибок по видам нарушенных правил (требований), то представляется возможным выделить праксеологические, логические и лексико-грамматические ошибки. Именно совокупность этих видов правил, приемов и средств составляет наиболее важные аспекты содержания законодательной техники при формулировании законов.

Праксеология (философская концепция деятельности) как общая методология рассматривает способы деятельности (в том числе и мыслительной) с точки зрения их практических свойств и эффективности. Основная праксеологическая схема анализа включает: 1) накопление знаний о предмете законодательной регуляции; 2) типологию действий по разработке нормативных систем; 3) критику действий с точки зрения их технических достоинств и критику методов, применяющихся в этих действиях; 4) структуру законотворческого процесса (от подготовки концепции нормативного акта до принятия закона); 5) построение системы категорий (понятий). Эта «грамматика действия» (по аналогии с грамматикой языка) должна быть эффективной. Для этого деятельность должна быть результативной и продуктивной, т. е. достигать поставленной цели; она должна быть надежной (чем более надежны приемы и способы деятельности, тем больше объективная возможность получения этими приемами намеченного результата) и последовательной. В числе свойств нормативного акта, обеспечиваемых праксеологией, — его нормативность, общеобязательность, полнота и конкретность правового регулирования, соответствие норм закономерностям и потребностям общественного развития.

Лексико-грамматические правила обеспечивают ясность и доступность языка закона, точность и определенность терминов и формулировок, а законы логики — логическую непротиворечивость и формальную определенность актов.

Логический аспект качества закона включает в себя логическую правильность строения (структуры) содержания закона: правильность образования логических элементов в законе и логическую правильность связей элементов закона. Нормативная логика (деонтическая логика, или логика норм) — раздел логики, исследующий логическую структуру и логические связи нормативных высказываний (суждений). В основе логической структуры нормы права лежит характеристика практического действия с точки зрения определенной системы норм права. Нормативный статус действия обычно выражается понятиями «разрешено» — «запрещено», «обязательно» — «нормативно безразлично».

В логике определение обязательности (запрещенности) связано с понятием наказания (санкции): действие обязательно, когда воздержание от него влечет за собой наказание; действие запрещено, когда его совершение влечет за собой наказание. Как видим, логическая конструкция предполагает все элементы нормы права, в отличие от современной науки, которая трактует норму права как общеобязательное правило поведения, установленное и санкционированное государством, акцентируя таким образом внимание на ее одном элементе — диспозиции и опуская другие — гипотезу и санкцию.

Нормативное высказывание (суждение) имеет в своей основе логическую (деонтическую) модальность (от лат. modus — способ). Деонтическая модальность (правильность способа) обеспечивает правильность образования логических элементов (понятий и высказываний), составляющих структуру нормы права (гипотезу, диспозицию, санкцию), и правильность связей элементов внутри нормы права. В качестве требований к правильности связей элементов в законе Н.А. Власенко выделяет: определенность, непротиворечивость и последовательность[2]. Е.В. Сырых указал требования к правильности образования и использования логических элементов в законе: правильность понятий, деонтической модальности и суждения[3]. С этим можно согласиться с учетом высказанных ранее суждений.

Логическая природа нормы права предопределяет и логические ошибки в законотворчестве (алогизмы), в основе которых лежат нарушения законов, правил логики и логических операций. Алогизмы соответствуют видам требований, обеспечивающих логическую правильность закона. В силу этого их также можно делить на алогизмы, возникающие из-за нарушения требований логической правильности, предъявляемых к образованию логических элементов, и алогизмы, нарушающие требования к связям логических элементов в законе.

Алогизмы, нарушающие требования правильности логических элементов, их образования и структуры, подразделяют на логические ошибки в выборе и использовании деонтических модальностей при формулировании закона; ошибки в нормативных высказываниях (суждениях); алогизмы в определении понятий. Типичными погрешностями в формулировании понятий являются:

— несоразмерность определений, формулируемых в законе, которая выражается в чрезмерной широте определения или в чрезмерной его узости. Примером может служить ст. 204 УК РФ, в которой узко определено родовое понятие субъекта коммерческого подкупа: «лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой или иной организации». Поскольку законодателем не была определена совокупность видовых понятий, полностью отражающих круг лиц, способных влиять на принятие решений в организации, за пределами понятия субъекта коммерческого подкупа остались нотариусы, аудиторы, третейские судьи, которые хотя и не выполняют управленческие функции, но могут оказаться субъектами коммерческого подкупа[4];

— тавтология, при которой понятие определяется через самого себя, хотя и в других выражениях. Например: «Оскорбление, то есть унижение чести и достоинства другого лица» (ст. 130 УК РФ);

— определение неизвестного через неизвестное, когда понятие определяется через другое понятие, признаки которого неизвестны и которое само подлежит определению. Например: «Разрушение, повреждение или приведение иным способом в негодное для эксплуатации состояние объектов энергетики, электросвязи, жилищного и коммунального хозяйства или других объектов жизнеобеспечения» (ст. 215.2 УК РФ). Что законодатель подразумевает под «приведением иным способом в негодное для эксплуатации состояние», кроме перечисленных им, и о каких именно «других объектах жизнеобеспечения» идет речь в данном составе преступления, непонятно.

К алогизмам, возникающим в результате нарушения требований, предъявляемых к связям логических элементов в законе, прежде всего следует отнести алогизмы, возникшие в результате нарушения последовательности развития конституционных положений отраслевым законодательством. В качестве примера следует указать ст. 4 «Принцип равенства граждан перед законом» УК РФ. При буквальном толковании ее положения вопреки ч. 1 ст. 19 Конституции РФ не распространяются на лиц без гражданства. Другой пример: нормы ч. 1 ст. 1 УК РФ: «Уголовное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса. Новые законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат включению в настоящий Кодекс» и ч. 1 ст. 3 УК РФ: «Преступность деяния, а также его наказуемость и иные уголовно-правовые последствия определяются только настоящим Кодексом» в определенной степени игнорируют положения ч. 4 ст. 15 и п. 2 раздела 2 «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ, так как по буквальному смыслу уголовно-правовых норм не имеют прямого действия ч. 2 ст. 15, ч. 1 ст. 19, ч. 2 ст. 21, ч. 1 ст. 50, статьи 52 и 54, ч. 2 ст. 63 Конституции РФ и ратифицированные международные договоры.

В эту же группу входят алогизмы, возникшие в результате нарушения требований непротиворечивости предписаний закона. В качестве примера следует указать несоответствие ряда институтов Особенной части УК РФ принципам уголовного права, предусмотренным в Общей части УК РФ. Не соответствует принципу равенства граждан перед законом независимо от должностного положения (ст. 4) институт должностного лица (примечание к ст. 285) со штрафными санкциями за злоупотребление должностными полномочиями; существует явное логическое несоответствие между многообразием видов преступлений (256 видов без учета квалифицированных составов), описанных в диспозициях, и однообразием видов наказания (11 видов, из которых 3 не могут применяться), восполняемое с помощью относительно определенных санкций с множественной альтернативностью.

Праксеологические ошибки законотворчества лежат в иной сфере познавательной деятельности: это недостатки и упущения на стадии проектирования правовых норм, перевода имеющихся представлений о социальных и юридических закономерностях в нормативные правовые установления в то время, когда сами представления и потребность их перевода в правовую сферу еще не созрели. В качестве примера могут выступать статьи УК РФ, предусматривающие составы, которые очень редко применяются или не применяются совсем не в силу плохой работы правоприменителей, а потому что данные преступления не совершаются.

Основной круг гносеологических ошибок очерчивается посредством таких проблем, как интерпретация законоведом объекта познания, структура познавательного процесса, проблема истины и ее критерия, проблема форм и методов познания. И хотя этот вид действия предшествует подготовке проекта закона, тем не менее ошибки, допущенные при анализе общественных процессов и явлений и установлении потребности правовой регламентации, могут отразиться на этапе подготовки проекта и других стадиях законотворчества, на которых концепция превращается в законодательный текст.

К праксеологическим ошибкам следует отнести пробел в праве, возникающий тогда, когда определенный вопрос сферы правового регулирования должен решаться юридическими средствами, но конкретное его решение не предусмотрено или предусмотрено неполностью. В сфере уголовно-правового регулирования то или иное запрещенное деяние должно быть четко, полно и недвусмысленно отражено в нормативном акте. Применение уголовного закона по аналогии не допускается. Поэтому устранение пробелов допустимо только принятием закона или внесением в него дополнений.

Примером полной пробельности в уголовном праве может служить отсутствие нормы об ответственности за создание террористических организаций и участие в них, а также за финансирование террористических организаций и умышленное предоставление или сбор средств с намерением их использования для совершения террористических актов. Обращает на себя внимание и тот факт, что в ст. 205 УК РФ (как и во всех нормативных актах последнего десятилетия, посвященных данному вопросу) терроризм заявляется не как составная часть организованной преступности, а как вид преступления, существующий самостоятельно и независимо от организованной преступности. Такой подход является ошибочным, поскольку борьба с внутригосударственным и международным терроризмом вне рамок противодействия организованной преступности не отражает современный уровень развития общественных отношений. Представляется, что в законодательстве следует отразить все виды деятельности и весь комплекс вопросов, обеспечивающих противодействие терроризму в рамках борьбы с организованной преступностью.

Полностью не отражены в уголовном законодательстве и другие виды общественных отношений, сформировавшихся в недрах общественного развития в современной России. Так, в силу актуальности и очевидности, не требующих предварительного анализа, следует криминализировать в отдельных статьях УК РФ организованные формы торговли людьми в целях их содержания в рабстве; незаконную сексуальную эксплуатацию женщин и детей; незаконную трансплантацию человеческих органов; незаконную миграцию; получение незаконного вознаграждения должностными лицами зарубежных и международных организаций на территории России; противоправные деяния фрикеров (телефонных пиратов) и хакеров по хищению денежных средств с использованием сети Интернет и баз данных; радиопиратство.

Примерами неполной пробельности являются ситуации, при которых законодатель, формулируя закон, не до конца или недостаточно четко решает вопросы, что требует разъяснений пленума Верховного суда РФ, выполняющего компенсационную функцию. Все постановления пленума Верховного суда РФ, посвященные вопросам уголовного права, предназначены устранить этот вид пробельности. Однако разъяснения не являются официальным источником права и, кроме того, часто сами содержат пробелы, противоречия и неясности.

Нарушения юридической техники могут выразиться и в предумышленном злоупотреблении ее средствами и приемами, которые по критерию способа действия можно включить в праксеологический тип законодательных ошибок. О вероятности злоупотребления приемами юридической техники писал Д.А. Керимов, обращая внимание на то, что использование абстрактного или казуального приема изложения норм права «нередко доводится до крайностей в зависимости от политических целей того или иного закона. В тех случаях, когда законодатель менее всего заинтересован в применении правовых предписаний закона в точном и строгом соответствии с их текстом, они формулируются в такой абстрактной форме, что любое поведение участников правовых отношений может быть подведено под их действие, и наоборот»[5]. Действительно, иногда трудно определить стремление законодателя: то ли он не знаком с правилами юридической техники, то ли, в совершенстве ею владея, намеренно формулирует норму права или комплекс норм таким образом, чтобы в дальнейшем толковать их в угоду конъюнктурным соображениям, личным или групповым интересам, то ли вынужденно идет на нарушение правил законодательной техники под влиянием сложившейся социально-политической обстановки[6].

Эффективность законотворчества складывается из многих составляющих и зависит от множества факторов, одним из которых выступает выявление ошибок для их дальнейшего устранения. Этот фактор не выделяется в теории в качестве самостоятельного, однако преемственность в развитии законодательства немыслима без выявления и глубокого анализа природы и видов ошибочных законодательных решений. Замедлить демократическое развитие социальных процессов в России могут не только сбои в сфере экономики и промахи в политике, но и некачественные, малоэффективные законы. В настоящее время много говорится и пишется о различных ошибках прошлого, однако не менее важно выявлять и анализировать законодательные ошибки и дефекты текущего законотворчества.

Ошибка в законотворчестве влечет негативный результат деятельности в правовой сфере, препятствует достижению законодательно определенных целей и содержит в себе потенциальные возможности наступления вредных, а в отдельных случаях опасных для общества, личности и государства последствий. В отличие от правоприменительной, ошибка в законотворчестве носит иррациональный характер: правоприменитель убежден в правильности своих действий, однако ошибка законодателя отражается на характеристике преступного деяния, играя важную роль в процессе его квалификации и определении наказания.

Литература

Баранов В.М., Сырых В.М. Законотворческие ошибки: понятие и типология // Законотворческая техника современной России: со-стояние, проблемы, совершенствование: Сб. статей. — Н. Новгород, 2001. Т. 1.

Баранов В.М. Истинность норм советского права. Проблемы теории и практики. — Саратов, 1989.

Горский Д.П. и др. Краткий словарь по ло-гике. — М., 1991.

Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. — М., 1993. 

Библиография

1 См.: Лашков А.С. Правотворческие ошибки. Проблемы теории и практики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — СПб., 1999.

2 См.: Власенко Н.А. Язык права. — Иркутск, 1997.

3 См.: Сырых Е.В. Алогизмы в законе: понятие, виды, методика использования в образовательном процессе // Законодательная техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. статей: В 2 т. — Н. Новгород, 2001.

4 См.: Завидов Б.Д. О мошенничестве и его видоизменениях (модификациях) в уголовном праве России // Экономика и право. 1998. № 11.

5 Керимов Д.А. Законодательная техника: Науч.-метод. и учеб. пособие. — М., 1998. С. 39.

6 См.: Денисов С.А. Выражение интересов управленческих групп с помощью юридической техники // Проблемы юридической техники: Сб. статей. — Н. Новгород, 2000. С. 125.